Vládní zmocněnec pro eGovernment: mezi vendor lockem a partnerstvím je tenká čára

Zleva: soudce a předseda senátu Nejvyššího správního soudu Petr Mikeš, vládní zmocněnec pro informační technologie a digitalizaci Vladimír Dzurilla, vydavatel Ekonomického deníku Ivo Hartmann. Foto: Radek Čepelák

Ať se jedná o úřad nebo nemocnici, někdy je skutečně složité napsat zadávací dokumentaci k veřejné zakázce na IT systém tak, aby z ní zadavatel nevyloučil i jiné firmy než svého současného dodavatele a nepoškodil při tom jeho postavení v soutěži. Dodavatelé by zároveň měli být svému klientovi partnerem a z diskuse o možnostech IT by se neměli úplně vylučovat. O situacích, kdy vhodná řešení při vyhlašování veřejných zakázek těžko hledají i ostřílení právníci hovořili advokáti i vládní zmocněnec pro eGovernment Vladimír Dzurilla na ICT konferenci vydavatelství Media Network vydávajícího Ekonomický deník, Českou justici a Zdravotnický deník.

„Úkolem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) je hledat limity pro zadávání veřejných zakázek, úkolem advokátů je hledat řešení. Zda je ale správné nebo použitelné, tak to se dozvíte až za několik měsíců nebo let,“ prohlásil advokát Daniel Chamrád, který má s případy spojenými se zadáváním veřejných zakázek bohaté zkušenosti.

Podle něj nutí legislativní požadavky na zadávání veřejných zakázek zadavatele, aby se chovali z obchodního hlediska nerozumně. „Princip veřejných zakázek opomíjí skutečnost, že zákazník chce prostě dostat kvalitní plnění nebo mít k dodavateli důvěru, bez níž se to například v advokátních službách neobejde. V tomto ohledu zákon zadavatele diskvalifikuje, protože se to obtížně do zadávacích podmínek dostává,“ řekl Chamrád na ICT konferenci vydavatelství Media Network. Ta se zabývala jevem zvaným vendor lock-in, tedy technologickou závislostí zadavatele veřejných zakázek na jednom dodavateli, která vede k nutnosti vyhlašovat při nových zakázkách jednací řízení bez uveřejnění.

Uchazeči o zakázku často nestojí na stejné čáře

„Pokud soutěžím systém, který mi před tím někdo dodával dvacet pět let, tak je z povahy věci porušena zásada rovnosti,“ říká advokát Daniel Chamrád. Foto: Radek Čepelák

Pokud je klient spokojený, tvrdí Chamrád, a chce si dodavatele udržet, tak to může vést až k tomu, že uměle hledá důvody pro tento typ řízení.  Odůvodněnost jednacího řízení bez uveřejnění však přísně kontroluje ÚOHS a při posuzování jeho zákonnosti je zásadním faktorem, do jaké míry k uzamčení došlo úmyslně a s vědomím zadavatele a jaké (a zda vůbec), podniká kroky, aby se z něho vyvázal. „I když se mu vlastně z vendor locku dostat nechce a někdy to může být paradoxně i levnější,“ říká Chamrád. O tom ostatně mluvila i advokátka Marcela Káňová. „Naštěstí legislativní úprava veřejných zakázek se postupně snaží přiblížit je nějakému smysluplnému kontraktačnímu pohledu,“ dodává s nadějí.

Dobré řešení se však stále hledá obtížně. „Skutečně hledáme limity rozhodovací praxe,“ pokračuje advokát a poukazuje na další problematické aspekty. Jak napsat podmínky tak, aby někdo ze soutěžících (tedy současný dodavatel) neměl více informací než ostatní? A naopak jak ze soutěže nevyloučit nebo jinak nepoškodit stávajícího dodavatele, aby mohl i nadále o zakázku usilovat? „Pokud soutěžím systém, který mi předtím někdo dodával dvacet pět let, tak je z povahy věci porušena zásada rovnosti. Současný dodavatel má neskonale více informací než ostatní soutěžitelé. Ví co, se bude zadavateli líbit. V zadávací dokumentaci dokáže číst mezi řádky. Zkrátka nestojí na stejné čáře,“ tvrdí.

Situaci neulehčuje ani skutečnost, že mezi vyhlášením veřejné zakázky a konečným rozhodnutím o jejím vítězi uplyne obvykle poměrně velmi dlouhá doba, někdy i roky. V případě IT systémů, které se vyvíjí velmi rychle, to je zásadní problém. „Pokud v rámci vyhlášené zakázky na údržbu IT ukážu soutěžícím zdrojový kód již běžícího systému, tak se jedná o stav z určité konkrétní doby. Kolik procent zdrojového kódu však bude takhle vypadat za několik měsíců? To nikdo neví, k legislativním a technologickým změnám dochází bez přestání,“ upozorňuje Chamrád, podle něhož jako právník nedokáže na tuto otázku odpovědět. „Stávající dodavatel má výhodu. Je to nerovná soutěž a řešení to nemá. Když to shrnu: jednací řízení bez uveřejnění je nepřípustné, protože situaci v minulosti zavinil sám zadavatel. Ale nedá se to reálně vysoutěžit, protože to je snadno napadnutelné. Nelze ani vyloučit možnost, že by se stávající dodavatel rozhodl v mezidobí do zdrojového jakkoli zasáhnout úmyslně tak, aby případnému novému dodavateli situaci ztížil,“ dodává advokát.

Za předsednickým stolem sedí (zleva): advokát Daniel Chamrád, předseda představenstva ICT Unie Zdeněk Zajíček, člen dozorčí rady Open-source Aliance Tomáš Knížek, partner Advokátní kanceláře ROWAN LEGAL a zástupce Open-source Aliance Josef Donát, soudce a předseda senátu Nejvyššího správního soudu Petr Mikeš, vládní zmocněnec pro informační technologie a digitalizaci Vladimír Dzurilla, vydavatel Ekonomického deníku Ivo Hartmann, soudce a předseda senátu Krajského soudu v Brně David Raus, ředitelka druhostupňového rozhodování VZ ÚOHS Iveta Pospišilíková, partnerka a vedoucí právního týmu Advokátní kanceláře Císař, Češka, Smutný Marcela Káňová, náměstek Nemocnice Na Bulovce a poradce ministra zdravotnictví Martin Koníř. Foto: Radek Čepelák

Chceme stavět na tom, co máme

Vládní zmocněnec pro informační technologie a digitalizaci Vladimír Dzurilla má od vlády za úkol uvádět do praxe národní strategii pro digitalizaci České republiky Digitální Česko.  Ta si klade mimo jiné za cíl vytvořit „efektivní a centrálně koordinované ICT veřejné správy.“ Součástí jeho práce tak je i diskuse o tom, co je při zadávání veřejných zakázek na IT systémy v pořádku a co není. Jak je napsat, aby dodavatele šlo vyměnit. „Chceme představit dobré a osvědčené postupy a standardy. Chceme zabezpečit, aby se systémy vytvářely transparentně a dobře. Chceme o tom s kontrolními orgány mluvit, abychom mohli říct – takto se to může dělat. Problém – vedle nedostatku času – totiž je, že zadavatelé se často bojí zkoušet nové postupy z obav, že to neprojde přes ÚOHS,“ říká Dzurilla. „Mezi vendor lockem a partnerstvím je tenká čára.  My se ale snažíme o partnerství s dodavateli. Nemám na mysli nějaké pletichy, ale aby to fungovalo,“ dodává.

Dzurilla by rád vytvořil v rámci veřejné správy sdílenou infrastrukturu se službami, na které se nasadí jednotlivé aplikace, jež budou moci úřady navzájem sdílet. „Chceme využívat ty komponenty, které máme a ty postupně integrovat. I to pomůže nabourat vendor lock. V rámci nových zakázek se můžeme postupně napojovat na centrální komponenty e-governmentu, kterých již dnes máme celkem dost,“ pokračuje vládní zmocněnec. „Chceme také více využívat open source. To vyžaduje změnu na straně zadavatelů i dodavatelů, aby se nebáli open source nabízet,“ dodává zmocněnec. I z těchto důvodů chce proto Dzurilla aktivně podporovat rozvoj IT kompetencí zaměstnanců veřejné správy.

Dotaz z auditoria. Foto: Radek Čepelák

Podle něj se při vendor locku nejedná vždy čistě o IT problém, důležité je i samotné věcné zadání projektu. Jako příklad uvádí nedávno zrušené veřejné zakázky na e-shop na dálniční známky nebo na projekt digitalizace českého kulturního dědictví Czechiana. „IT jen zabezpečí, aby systém fungoval správně a náklady byly transparentní. Je to zadavatel, který určuje, co a jak chce a jaké má s tím systémem ambice,“ uvedl. Podle Dzurilly je třeba mít jasnou koncepci a výhled do budoucna, být si vědom toho, jaké technologie se pro daný projekt nejlépe hodí.

A Chamrád s ním souhlasí. „Tzv. pasivní vendor lock-in, tedy pokud se dodavatel dostal do vendor locku vlastním postupem nebo rozhodnutím, často vyplývá z absence strategického výhledu. Strategické vize ministrů se často mění, přitom výhled na čtyři roky je v podmínkách zadávání veřejných zakázek strašně málo. Za čtyři roky se to často nedá ani stihnout,“ dodává advokát.

ICT konference vydavatelství Media Network se konala za laskavé podpory Open-source Aliance.

Helena Sedláčková