Vláda začátkem ledna schválila návrh zákona o financování obrany České republiky. Kabinet Petra Fialy tak učinil s úpravami podle připomínek obsažených ve stanovisku předsedy Legislativní rady vlády. Ministryně obrany Jana Černochová dostala za úkol vypracovat konečné znění vládního návrhu. Ten by pak měl zamířit do Poslanecké sněmovny. Vyplývá to z vládních dokumentů. Nejvyšší kontrolní úřad v připomínkovém řízení například tvrdil, že zákon není právně vymahatelný, a proto je právně zbytečný. Ministerstvo obrany ale vychází z toho, že Česká republika je právním státem. Návrh zákona tedy podle něj naopak zaručuje, že výdaje na obranu budou rozpočtovány v souladu s doporučením NATO, protože nelze předpokládat, že by vládní návrh zákona o státním rozpočtu nebyl v souladu se zákonem o financování obrany.
Zákon o financování obrany České republiky by měl pod aktuální tíhou války na Ukrajině zásadním způsobem ovlivnit bezpečnost země. Norma bude zásadně měnit i rozpočtová pravidla.
Legislativní proces probíhal poměrně svižně, ale v připomínkovém řízení se ozvalo hned několik resortů, které měly s předlohou zásadní problém.
„Přináší tři nové základní oblasti. Za prvé stanovuje minimální objem výdajů ve výši 2 procent HDP. Za druhé, jasně definuje obranné výdaje a za třetí říká, že ministerstvo obrany má odpovědnost za jejich řízení za celou státní správu,“ uvedla před časem ministryně obrany Jana Černochová (ODS) na Kulatém stolu poradenské společnosti EY, který proběhl loni na podzim ve spolupráci s Ekonomickým deníkem a Českou justicí.
Cílem zákona je přispět k dodržování aliančního závazku dosáhnout ve státním rozpočtu ročního podílu výdajů na obranu státu na úrovni minimálně 2 procent HDP. Resort Jany Černochové toho chce dosáhnout právním zakotvením této povinnosti vládě.
Dalším metou předlohy je dosáhnout stability v plánování a efektivním řízení výdajů na obranu státu, souvisejících především s akvizičním procesem realizovaným ministerstvem obrany. A to ve specifických podmínkách daných bezpečnostním prostředím, ale i zvláštním určením pořizovaného majetku.
Jak toho chce ministerstvo dosáhnout? Stanovením definice strategických projektů armády, způsobu jejich výběru a plánování k realizaci a oprávnění a povinnosti ministerstva obrany vyčlenit v návrhu rozpočtu své kapitoly k financování strategických projektů armády – jím vybraných ze seznamu projednaného s ministerstvem financí a schváleného vládou – a odpovídající výši účelově určených a samostatně sledovatelných rozpočtových prostředků.
Resort obrany pak chce v související novele zákona o rozpočtových pravidlech využít mechanismus, s jehož pomocí bude dána – prostřednictvím nově koncipované možnosti převést nevyčerpané výdaje určené na financování strategických projektů armády – na obdobné jiné strategické projekty. Laicky řečeno, vládou schválené strategické projekty budou mít zajištěné financování, takže bude možné zahájit akvizici, ale nebude nutné ještě před podpisem smlouvy odhadovat financování projektu v letech, což – pokud se nepodaří smlouvu uzavřít v předpokládaném termínu – způsobuje pouze chaos v rozpočtu i v plánech. Celkově se díky novele zvýší stabilita plánování i financování a efektivita.
To představuje cestu k použití nespotřebovaných výdajů u strategických projektů přes jednotlivé rozpočtové roky, která by měla vést k dlouhodobému a efektivnímu financování modernizace armády.
Připomínky jsme vypořádali, tvrdí ministerstvo
Připomínkám jednotlivých resortů se Ekonomický deník věnoval podrobně ZDE.
Ministerstvo obrany tvrdí, že se již se všemi připomínkami vypořádalo, podrobnosti je možné nalézt ZDE.
Místopředseda vlády pro digitalizaci Ivan Bartoš (Piráti) například požadoval například explicitně stanovit, že výdajem na obranu se rozumí i výdaje na kybernetickou obranu a kybernetickou bezpečnost.
Resort Jany Černochové (ODS) připomínku neakceptoval a vysvětlil proč.
„Výdaje na obranu státu jsou z pohledu NATO definovány jako platby prováděné na vládní úrovni (s výjimkou regionálních, místních a obecních úřadů), kterými mají být konkrétně uhrazeny potřeby ozbrojených sil spojence, spojenců nebo Aliance. Do výdajů na obranu státu lze započítat vojenskou část (tj. s vazbou na potřeby ozbrojených sil) smíšených civilně-vojenských aktivit, pokud tato vojenská část může být specificky účtována či odhadnuta. Vzhledem k rozsahu a šíři obranných výdajů však musí být definice v zákoně zakotvena v obecné podobě a nelze ji řešit výčtem položek. Uvedení pouze jedné položky či několika z nich není systémovým řešením,“ zareagovalo ministerstvo obrany.
Ministerstvo financí řešilo zákonem stanovené povinné účty u České národní banky.
„Státní fondy, státní organizace Správa železnic, Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, resortní, podnikové, oborové a další zdravotní pojišťovny a svazy zdravotních pojišťoven vedou v zásadě všechny svoje účty jako účty podřízené souhrnnému účtu státní pokladny a vedou je tedy povinně v České národní bance. Navrhuje se, aby stejně jako subjekty uvedené ve větě první byly povinny postupovat i státní podniky… …Navrhuje se všem výše uvedeným subjektům umožnit zřízení účtů mimo Českou národní banku za stejných podmínek jako je to umožněno státním příspěvkovým organizacím. To znamená po předchozím souhlasu ministerstva financí uděleném na základě odůvodněné žádosti,“ zněla zásadní připomínka. Ministerstvo obrany ji akceptovalo.
Ministerstvo zákon vytvořilo tak, že do výdajů na obranu státu lze započítat vojenskou část smíšených civilně vojenských aktivit, pokud tato vojenská část může být specificky účtována či odhadnuta. Potřeby Aliance zahrnují výdaje v rámci společného financování NATO a způsobilé svěřenské fondy spravované NATO. Resort Zbyňka Stanjury měl s touto formulací další problém.
„Aby tak národní výdaje mohly být v rámci Aliance vykázány jako výdaje na obranu státu, musí mít vazbu na potřeby ozbrojených sil, případně být příspěvkem do aliančního rozpočtu/programu, svěřenského fondu NATO nebo na operace a mise. Započítávat naopak nelze výdaje na civilní obranu a civilní připravenost. Státem akreditované střelecké kurzy pro držitele zbraní, které jsou organizovány podle zákona o nakládání se zbraněmi v některých případech ovlivňujících vnitřní pořádek nebo bezpečnost České republiky, lze považovat za smíšenou civilně vojenskou aktivitu, která bezesporu zvyšuje připravenost a kompetenci obyvatel pro obranu státu. Tyto kurzy budou do budoucna rozšířeny a mohou být modifikovány tak, aby ještě více zohledňovaly potřeby obranyschopnosti České republiky. Z tohoto důvodu by měl existovat nástroj, jak tyto kurzy spolufinancovat,“ uvedlo ministerstvo financí.
Resort obrany připomínku neakceptoval a dle svého vyjádření vysvětlil.
„Text odpovídá platné definici obranných výdajů NATO. Výdaje na obranu státu jsou z pohledu NATO definovány jako platby prováděné na vládní úrovni (s výjimkou regionálních, místních a obecních úřadů), kterými mají být konkrétně uhrazeny potřeby ozbrojených sil spojence, spojenců nebo Aliance. Do výdajů na obranu státu lze započítat vojenskou část (tj. s vazbou na potřeby ozbrojených sil) smíšených civilně-vojenských aktivit, pokud tato vojenská část může být specificky účtována či odhadnuta. Vzhledem k rozsahu a šíři obranných výdajů musí být definice v zákoně zakotvena v obecné podobě a nelze ji řešit výčtem položek… …Nástroj, jak tyto kurzy příp. spolufinancovat tedy v zákoně upraven je. V případě rozšíření definice obranných výdajů nad rámec definice NATO by výdaje neodpovídající této definici nebylo možno v rámci NATO vykázat (nemohly by být započteny do obranných výdajů), což by při stanovení výdajů na financování obrany ve výši 2 procent HDP v zákoně o státním rozpočtu vedlo k nenaplnění závazku vůči NATO a tedy by bylo z hlediska účelu a cíle zákona i kontraproduktivní,“ tvrdí ministerstvo obrany.
Ne finanční privilegium pro obranu
Ministerstvo zdravotnictví pak bylo přesvědčeno, že rozpočtová pravidla by měla sloužit pro všechny resorty a kapitoly bez výjimky stejně. Podle něj jedním z ustanovení zákona o financování obrany státu dochází k založení nerovnosti mezi resortem obrany a ostatními resorty.
„A to co se týče dalšího možného použití nároků z nespotřebovaných výdajů na strategické projekty. MZ proto navrhuje, aby možnost využití nespotřebovaných prostředků státního rozpočtu byla dána všem resortům, a nikoli pouze resortu obrany,“ uvedl resort Vlastimila Válka (TOP 09).
Obrana připomínku neakceptovala a vysvětlila. Obdobný problém namítlo i ministerstvo práce a sociálních věcí.
„Návrh na zavedení institutu nároků z nespotřebovaných výdajů (NNV) na financování strategických projektů armády je nutné posuzovat z pohledu specifických nároků na realizaci těchto projektů – jedná se o složité akviziční projekty k udržení a rozvoji klíčových vojenských a obranných schopností. Jedná se tedy o věcně unikátní projekty (individuálně připravovaná výroba, neboť jde často o materiál, který není vyráběn do zásoby a není běžně obchodován), realizované ve specifickém prostředí (často také jednáním na úrovni vláda – vláda, v objemech miliard/desítek miliard) korun a realizované v dlouhodobém horizontu. Jedná se tedy o procesně složité veřejné zakázky s následnou víceletou realizací, což představuje i významné personální nároky na zajištění tohoto procesu a administrativní zátěž při realizaci standardních postupů programového financování a plánování finančních zdrojů těchto projektů,“ tvrdí ministerstvo obrany.
Navržený „nástroj“ k financování strategických projektů je tedy podle ministerstva reakcí na unikátní potřebu ministerstva obrany, resp. na jeho specifické akviziční procesy, se snahou o jejich zefektivnění spočívající zejména ve stabilizaci plánování prostředků na realizaci strategických projektů armády v dlouhodobém horizontu a snížení stávající administrativní zátěže.
Zákon není právně vymahatelný, tvrdil NKÚ
Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ) poslal ministerstvu obrany také několik připomínek. Nejzásadnější z nich byla ta, že zákon podle NKÚ není právně vymahatelný, a proto je právně zbytečný.
„Návrh zákona představuje pouze nevymahatelný politický závazek, neboť nezaručuje, že výdaje na obranu budou rozpočtovány v souladu s doporučením NATO,“ konststoval NKÚ v připomínkách.
A dodal, že Poslanecká sněmovna může takový zákon přehlasovat při schvalování rozpočtu.
„Domníváme se proto, že z právního hlediska je navržená úprava nadbytečná,“ stojí v připomínkách NKÚ. S tímto závěrem se ztotožnil i předseda sněmovního výboru pro obranu Lubomír Metnar (ANO).
„Předkladatel vychází z toho, že Česká republika je právním státem. Návrh zákona tedy naopak zaručuje, že výdaje na obranu budou rozpočtovány v souladu s doporučením NATO, neboť nelze předpokládat, že by vládní návrh zákona o státním rozpočtu nebyl v souladu se zákonem (o financování obrany). Nepředpokládá se ani, že by Poslanecká sněmovna snížila částku navrženou na obranné výdaje pod úroveň 2 procenta nominálního HDP, neboť se nepředpokládá, že by zákonodárce jednal proti účelu a smyslu zákona (o financování obrany), na kterém se sám usnesl,“ vysvětlilo ministerstvo obrany.
NKÚ dále tvrdil, že žádná z ostatních kapitol státního rozpočtu nemá zákonem zaručenou výši výdajů v rozpočtovém roce.
„Ministerstvo obrany by se přijetím předloženého návrhu dostalo do ojedinělého postavení vůči ostatním kapitolám státního rozpočtu, a jako jediné by se stalo nezávislým na stavu veřejných financí. Z předložených materiálů není zřejmé, o jaký nárůst finančních prostředků pro kapitolu Ministerstva obrany by se v následujících letech jednalo. Návrh na garantované výdaje ve výši 2 procenta nominálního HDP znamená při stávající i budoucí inflaci výrazně rostoucí hodnotu těchto prostředků. Není rovněž zřejmé, jak bude tento zvýšený výdaj kompenzován v rámci státního rozpočtu, zejména s ohledem na zajištění udržitelnosti veřejných financí,“ vytkl kontrolní úřad.
Ministerstvo obrany si je vědomo, že se přijetím předloženého návrhu zákona dostane do ojedinělého postavení vůči ostatním kapitolám státního rozpočtu.
„Nicméně má za to, že ojedinělá situace si vyžaduje ojedinělé řešení, vycházející z našich závazků vůči NATO (usilovat o roční výši obranných rozpočtů právě na úrovni 2 procenta HDP, přispívat ke kolektivní obraně své i spojenců a být vybavením a schopnostmi Armády České republiky kompatibilní s armádami ostatních spojenců) a současně z odpovědnosti vlády za obranu České republiky, nadto nyní, v době nestabilní geopolitické situace způsobené postupem agresora vůči Ukrajině, si o to více vyžadující nekompromisní řešení,“ uvedla obrana.
Financování schváleného objemu výdajů na obranu státu kapitoly ministerstva obrany bude v průběhu rozpočtových let zajištěno standardními nástroji řízení likvidity státu realizovanými ministerstvem financí, tvrdí dále resort.
„Zároveň si dovolujeme zpochybnit tvrzení v předposlední větě připomínky, resp. zřejmě nerozumíme kontextu – při budoucí inflaci naopak prostředky vyčleněné na obranu i při výrazně rostoucím objemu svou hodnotu ztrácí (např. návrh rozpočtu na rok 2023 ve výši 111,8 miliard korun při přepočtu na běžné ceny roku 2019 představuje částku 82,6 miliard korun),“ podotklo ministerstvo obrany při vypořádání připomínky.
NKÚ dále tvrdil, že z členských zemí NATO mají garantované výdaje pomocí zvláštního zákona pouze Polsko a Lotyšsko. Více než dvě procenta na obranu vydávají v tuto chvíli Řecko, USA, Polsko, Litva, Estonsko, Velká Británie, Lotyšsko, Rumunsko, Francie, Chorvatsko a Slovensko.
„Celkem vydává na obranu přes dvě procenta HDP deset z třiceti zemí NATO. I další země východního křídla NATO přistupují k navyšování výdajů na obranu, nikoli však v podobě nyní předkládaného návrhu zákona,“ tvrdil NKÚ.
„Přistupují-li země východního křídla NATO k navyšování výdajů na obranu nikoli v podobě nyní předkládaného návrhu zákona, není tím řešení navrženým zákonem vyloučeno. Návrh zákona uskutečňuje závazek vlády České republiky uvedený v jejím programovém prohlášení,“ opáčila obrana.
Jan Hrbáček
