Vláda Petra Fialy schválila novelu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Ta komplexně upravuje postavení příslušníků sedmi bezpečnostních sborů, jejichž společným posláním je zajišťovat vnitřní bezpečnost a ochranu veřejného pořádku naší země: Policie České republiky, Hasičského záchranného sboru České republiky, Celní správy České republiky, Vězeňské služby České republiky, Generální inspekce bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace. Návrh zákona zamíří do Poslanecké sněmovny. Novela například omezí funkční období ředitelů na 5 let, zkušební doba se prodlouží z 6 měsíců na jeden rok, v individuálních případech bude možné prodloužit hranice pro skončení služebního poměru příslušníka na 70 let. O výsluhy nově přijdou bývalí příslušníci, kteří byli pravomocně odsouzeně pro úmyslný trestný čin, ale díky mezerám v zákonech je mohou pobírat.

Novela zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů je právním předpisem průřezového charakteru. Jeho součástí jsou normy upravující vznik služebního poměru, podmínky výkonu služby, poskytování služebního příjmu, skončení služebního poměru nebo odpovědnost za služební úraz, tedy otázky spjaté s výkonem závislé práce za finanční odměnu, které u běžných zaměstnanců reguluje zákoník práce.

Obsahuje ale i pasáže o řízení ve věcech služebního poměru, včetně řešení kázeňských přestupků a jednání, které má znaky přestupku, při jejichž aplikaci je třeba postupovat podle správního řádu a zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.

Tvoří jej také hmotněprávní i procesněprávní ustanovení o poskytování výsluhového příspěvku, tedy peněžní částky, jejímž smyslem je bývalým příslušníkům po skončení služebního poměru kompenzovat mimo jiné zvýšené riziko, jež v souladu se svým služební slibem „nebudu váhat při ochraně zájmů České republiky nasadit i vlastní život“ podstupovali, a která má podle judikatury správních soudů povahu dávky sociálního zabezpečení.

Nepovedené harmonizace

Zákon o služebním poměru příslušníků vznikl v roce 2003 a v účinnost vstoupil v roce 2007. Od této doby došlo v právním řádu České republiky k mnoha důležitým změnám, včetně přijetí nového zákoníku práce, správního řádu a zákona o odpovědnosti za přestupky. Také zákon o služebním poměru příslušníků byl mnohokrát novelizován, bohužel málokdy s cílem harmonizace s okolním právním prostředím, ale spíše kvůli okamžité potřebě vyřešit aktuální problém.

Současně se vyvíjela i judikatura správních soudů. Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů byl označen za veřejnoprávní vztah, pro který je typické potlačení rovnosti subjektů ve prospěch nadřízenosti státní moci a u kterého se uplatňuje zásada enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí (státní moc lze uplatňovat jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon) a zákon o služebním poměru příslušníků za autonomní právní předpis kodexového charakteru. Postupně se však po procesní stránce prosadil princip subsidiarity správního řádu, v jehož důsledku se veškerý postup služebního funkcionáře bezpečnostního sboru podpůrně řídí správním řádem. A co se týká hmotněprávní stránky, soudy opakovaně konstatovaly, že nelze akceptovat neodůvodněnou nerovnost mezi příslušníky a zaměstnanci v pracovním poměru. Takto byl zákon o služebním poměru příslušníků, s využitím analogie iuris, obohacen například o soukromoprávní institut úroků z prodlení. U výsluhových nároků potom naopak přišla ke slovu analogie iuris s veřejnoprávními předpisy z oblasti důchodového pojištění, neboť výsluhové příspěvky jsou svým charakterem dávkami sociálního zabezpečení.

„Aplikace zákona o služebním poměru příslušníků se tak v praxi stala náročnou a těžkopádnou záležitostí, což je v příkrém rozporu s povahou a posláním bezpečnostních sborů. Dozrál proto čas k jeho rozsáhlejší revizi, která jej zmodernizuje, zacelí mezery, promítne do textu vývoj judikatury i právního prostředí a zohlední poznatky z praxe bezpečnostních sborů,“ uvedl předkladatel novely – ministerstvo vnitra.

Omezení funkčního období ředitelů na 5 let, zkušebka na rok

Ministerstvo vnitra, které je gestorem zákona, se s tímto záměrem obrátilo na všechny bezpečnostní sbory a ke spolupráci pozvalo i zástupce nejdůležitějších odborových organizací, které v prostředí bezpečnostních sborů působí. Společně byly v normativním textu identifikovány pasáže, které jsou zastaralé, nejasně formulované nebo jinak nevyhovují požadavkům praxe.

„Řešení přitom bylo vždy voleno tak, aby co nejvíce vyhovovalo potřebám všech bezpečnostních sborů (což nebyl vždy snadný cíl, neboť mezi posláním jednotlivých bezpečnostních sborů a z toho vyplývajícími způsoby organizace služby a dalšími aspekty výkonu služby panují pochopitelné rozdíly),“ vysvětluje resort Víta Rakušana (STAN).

V rámci novelizace první části zákona o služebním poměru příslušníků je předložen návrh na omezení funkčního období ředitele krajského ředitelství Policie České republiky, ředitele útvaru Policie České republiky s celostátní působností, ředitele hasičského záchranného sboru kraje a velitele záchranného útvaru Hasičského záchranného sboru České republiky na 5 let, jako je tomu u ředitele celého bezpečnostního sboru.

Tatáž osoba nicméně (na rozdíl od ředitele celého sboru) může být nicméně ustanovena na stejné služební místo vícekrát za sebou. Dále se do zákona doplňuje právní základ pro řešení absence služebního funkcionáře, umožňuje se poskytování tzv. pracovnělékařských služeb prostřednictvím zdravotnických pracovníků ve služebním poměru a zpřesňují se ustanovení o služebních předpisech.

Důležitou změnou je také prodloužení zkušební doby čerstvě přijatých příslušníků z 6 měsíců na 1 rok.

Nově se zavádí spolehlivost, řeší se jinak výsledky služebního hodnocení

Ve druhé části zákona, která se podrobně věnuje vzniku, změnám a skončení služebního poměru, se navrhuje rozšířit požadavky kladené na uchazeče o přijetí do služebního poměru o tzv. spolehlivost. Za spolehlivého nebude považován např. občan, který je v době přijímacího řízení trestně stíhán pro úmyslný trestný čin nebo který byl za spáchání úmyslného trestného činu odsouzen trestním soudem jiného členského státu Evropské unie.

Další důležitou změnou je zmírnění požadavku „velmi dobrých“ výsledků služebního hodnocení pro účast příslušníka ve výběrovém řízení na výsledky „dobré“, možnost individuálního prodloužení hranice pro skončení služebního poměru příslušníka na 70 let a přesunutí některých důvodů pro propuštění příslušníka ze služebního poměru mezi důvody pro skončení služebního poměru ze zákona.

Možnost podnikat ve vedlejší hospodářské činnosti

V třetí části, jejímž tématem jsou povinnosti a omezení příslušníků, se zpřesňuje definice služební kázně, dochází k vyjasnění zákazu přijímání darů a ocenění a k zavedení infomační povinnosti orgánů veřejné moci ohledně skutečností, jež způsobují skončení služebního poměru.

Zákaz členství příslušníků v kontrolních a řídících orgánech podnikajících právnických osob se prolamuje ve vztahu k právnickým osobám, které podnikají pouze v rámci tzv. vedlejší hospodářské činnosti, tzn. jejich cílem není dosažení zisku (bytová družstva, společenství vlastníků jednotek, zájmové spolky).

Ve čtvrté části, která se věnuje kázeňským odměnám a trestům, se navrhuje zavedení samostatných pravidel pro ukládání kázeňských trestů za kázeňské přestupky a pravidel pro ukládání kázeňských trestů za jednání, které má znaky přestupku. Jde o dvě odlišné situace, které ovšem v současném znění zákona poněkud splývají. Navrhuje se zavedení nového druhu kázeňské odměny, a to mimořádného zvýšení hodnostního označení.

V páté části byla provedena podrobná transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby. Úprava dovolené se přibližuje ostatním pracovněprávním a služebněprávním vztahům, ve kterých se nárok na dovolenou vyjadřuje v hodinách. Ustanovení o překážkách ve službě se modernizuje mj. s ohledem na přijetí zákona č. 115/2006 Sb., o registrovaném partnerství a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o registrovaném partnerství“) a nároky příslušníků na služební volno v souvislosti s uzavřením manželství nebo registrovaného partnerství a s pohřbem rodinného příslušníka se sjednocují s nároky zaměstnanců v pracovním poměru.

Navrhuje se posuzovat jako novou překážku ve službě rodičovskou dovolenou příslušníka do doby, po kterou je příslušnice oprávněna čerpat mateřskou dovolenou. Cílem této změny je odstranění nerovného přístupu k příslušnicím a příslušníkům, kteří založí rodinu: pokud se totiž příslušník po narození dítěte rozhodne čerpat rodičovskou dovolenou, je odvolán ze svého služebního místa a zařazen do zálohy neplacené; naproti tomu příslušnice čerpá nejprve mateřskou dovolenou, tzn. překážku ve službě, a proto o své služební místo nepřichází.

V šesté části se doporučuje sjednocení postupu při řešení případů diskriminace a porušování zásady rovného zacházení: od účinnosti novely bude mít příslušník právo obrátit se na soud v občanskoprávním řízení i v případě, že k porušení jeho práv dojde rozhodnutím služebního funkcionáře bezpečnostního sboru. Modernizováno bylo ustanovení o ozdravném pobytu příslušníků.

Odpovědnost za škodu

Část sedmá, jejímž tématem je odpovědnost za škodu, byla uvedena do souladu s koncepcí „újmy“, kterou používá občanský zákoník i zákoník práce. Zákon o služebním poměru příslušníků totiž stále odpovídá starému občanskému zákoníku a starému zákoníku práce, a proto pracuje s pojmem „škoda“ ve smyslu ztráty na majetku nebo na zdraví. Újma naproti tomu zahrnuje jakoukoliv ztrátu, kterou poškozená osoba utrpí na svém právem chráněném statku; může mít podobu škody, ale i nemajetkové újmy. Zatímco škodou se rozumí újma, která se přímo projevuje v majetkové sféře poškozeného, nemajetkovou újmou se rozumí ztráta či příkoří, které poškozený utrpí v jiné než majetkové sféře, např. na zdraví.

Dále došlo k nápravě některých nejasností, které ztěžovaly aplikaci zákona, a bylo taktéž kompletně modernizováno ustanovení o jednorázovém odškodnění nemajetkové újmy pozůstalých po příslušníkovi, který zemřel v důsledku služebního úrazu nebo nemoci z povolání, a ustanovení o náhradách za ztrátu na služebním příjmu po skončení neschopnosti ke službě.

V osmé části bylo vypuštěno ustanovení, podle něhož služební příjem každého příslušníka automaticky zahrnuje 150 hodin služby přesčas v době krizového stavu ročně. Došlo k přeformulování příplatku za vedení a zvláštního příplatku, a to z limitů vyjádřených pevnými částkami v korunách, které již neodpovídaly reálné náročnosti vykonávané služby, na procentuální podíly ze základního tarifu.

Finance a výsluhy

Vládě bylo přiznáno oprávnění prostřednictvím svého nařízení zvyšovat horní hranici příplatku za službu v zahraničí a za sportovní reprezentaci a tím flexibilněji reagovat na změny v cenové a příjmové hladině. Byla doplněna právní úprava osobního příplatku, a to zejména v reakci na vývoj judikatury správních soudů.

V deváté části byly provedeny zejména úpravy technického rázu týkající se náborového příspěvku a užívání služebních prostředků. Navrhuje se zde také zavedení nového právního institutu, konkrétně příspěvku na individuální ustájení služebního zvířete, díky němuž bude možno finančně zohlednit skutečnost, že většina služebních psů zůstává v době „mimo službu“ v osobní péči svého psovoda.

Desátá část o cestovních náhradách prošla racionalizací ohledně přiznávání některých náhrad: například uspěje-li příslušník ve výběrovém řízení a dojde-li k jeho převedení na jiné služební místo, nebude jeho nárok na náhradu cestovních výdajů automatický, nýbrž mu jej s hledem na okolnosti služební funkcionář přizná fakultativně; nebo pokud bude mít příslušník v rámci služební cesty možnost bydlet v místě svého bydliště či bydlišti člena rodiny, nebude mu náhrada výdajů za ubytování náležet.

Při vyslání příslušníka do evropských institucí a agentur (EUROPOL, FRONTEX) budou mít náhrady výdajů poskytovaných evropským subjektem přednost před náhradami poskytovanými podle zákona o služebním poměru příslušníků (současně nastavená pravidla znamenají pro sbor zvýšené finanční nároky a způsobují neochotu sborů české experty do EU vysílat).

V jedenácté části, která se věnuje výsluhovým nárokům bývalých příslušníků bezpečnostních sborů, zůstává právní úprava samotného nároku na odchodné a výsluhový příspěvek i jejich výše stejná.

Přistoupilo se však k důležité změně s cílem zamezit případům, které veřejnost oprávněně vnímá s velkou nevolí, kdy mezery v zákoně umožňují pobírání výsluhového příspěvku bývalým příslušníkům, kteří byli pravomocně odsouzeně pro úmyslný trestný čin.

„Nová úprava proto brání vzniku nároku nejen v situaci, kdy je odsouzení za trestný čin důvodem skončení služebního poměru (jako je tomu v současnosti), ale ve všech případech, kdy se příslušník v době trvání svého služebného poměru dopustí úmyslného trestného činu, ať už jeho služební poměr skončil jakkoliv. Irelevantní bude i skutečnost, zda trestní řízení skončilo standardním odsouzením po projednání věci v hlavním líčení, anebo alternativně tzv. odklonem (tj. bylo pravomocně rozhodnuto o podmíněném zastavení trestního stíhání, schváleno narovnání nebo rozhodnuto o podmíněném odložení podání návrhu na potrestání),“ osvětluje ministerstvo vnitra.

Služební poměr

Dvanáctá část, která upravuje problematiku řízení ve věci služebního poměru, se ukázala být jednou z nejproblematičtějších částí zákona. Zákon o služebním poměru příslušníků sice vznikal ve stejné době jako současný správní rád, nicméně úprava řízení v něm byla koncipována jako samostatná, na správním řádu nezávislá a komplexní. Judikatura správních soudů však dovodila přesný opak. V důsledku této skutečnosti upravuje dvanáctá část zákona řadu právních institutů duplicitně, což vede ke komplikacím a pochybnostem při její aplikaci. Celý stávající text dvanácté části se proto navrhuje nahradit novým zněním, které bude obsahovat pouze nezbytné odchylky; jinak se řízení ve věcech služebního poměru bude řídit obecnou úpravou.

S cílem zrychlit a zjednodušit řízení ve věcech služebního poměru se navrhuje, aby u služebního poměru příslušníků bylo standardem – stejně jako u služebního poměru státního zaměstnance ve státní službě – vydání rozhodnutí jako první úkon služebního funkcionáře v řízení, samozřejmě se zohledněním potřebných výjimek.

Další významnou změnou je oddělení úpravy řízení o kázeňském přestupku od úpravy řízení o jednání, které má znaky přestupku, díky kterému bude mj. více zřetelná skutečnost, že v řízení o kázeňském přestupku služební funkcionář postupuje podle zákona o služebním poměru příslušníků a subsidiárně aplikuje správní řád, zatímco v řízení o jednání, které má znaky přestupku používá zákon o služebním poměru příslušníků a podpůrně zákon o odpovědnosti za přestupky (ke kterému je pak subsidiární správní řád).

Současná právní úprava části třinácté, která se týká působení odborových organizací v bezpečnostních sborech, byla pouze kusá. Tento nedostatek se v praxi řeší analogickou aplikací dvanácté části zákoníku práce. Navrhuje se proto stávající normy doplnit o nová ustanovení, která z větší části přebírají úpravu v zákoníku práce, popř. jsou jí silně inspirována, v některých detailech však zohledňují specifickou povahu bezpečnostních sborů.

Do závěrečné části čtrnácté byla doplněna ustanovení týkající se výkladu některých důležitých pojmů, jako například definice člena rodiny nebo přestěhování, doručování mimo řízení ve věci služebního poměru, počítání času, předávání personálních dokladů příslušníků mezi bezpečnostními sbory apod. Další navrhované změny jsou převážně legislativně technického charakteru.

Jan Hrbáček