Ruská agrese na Ukrajině, energetická krize, změny ve světové bezpečnostní architektuře, ekonomická konkurenceschopnost. To vše jsou nové výzvy, se kterými se musí Evropská unie v blízké budoucnosti vypořádat. Už teď je přitom jasné, že přizpůsobení se nové geopolitické realitě bude stát velké peníze.
I proto Evropská komise nedávno navrhla změny v nastavení jednoho z klíčových evropských fondů, kterým každoročně proteče zhruba šest miliard eur. Řeč je o penězích na zajišťování soudržnosti v patnácti chudších, respektive méně rozvinutých státech Evropy, tedy takzvanou kohezní politiku.
Přenastavení priorit a uvolnění pravidel
Pro stávající období mezi lety 2021 až 2027 je fond zaměřen prioritně na ekologičtější hospodářství nebo propojenější Evropu. Míra spolufinancování z centrálního „balíku” přitom mohla dosáhnout až 85 procent hodnoty jednotlivých projektů.
Na poslední dva roky platnosti programu ale komise přišla s myšlenkou přenastavení priorit a také uvolnění přísných pravidel.
Jednotlivé státy by měly například mít větší flexibilitu při přesměrování stávajících peněžních toků na nové priority, mezi nimiž je mimo jiné nově i obrana. Návrh počítá také s rozšířením rozsahu možných intervencí a zavedení finančních pobídek. Zvláštní ustanovení se týkají i regionů sousedících s Ruskem, Běloruskem a Ukrajinou.
Mohlo by vás zajímat
Právo EU přitom vyžaduje, aby obdobné návrhy týkající se financování z fondů EU posoudil také Evropský účetní dvůr. A právě ten se začátkem května proti návrhům komise „opatrně” vymezil. Na jednu stranu uznal naléhavou potřebu reagovat na rychle měnící se bezpečností situaci ve světě, na stranu druhou ale upozornil na některá rizika a nejasnosti, které návrh provází.
Přehazování výhybek
Komise zveřejnila své dva návrhy na začátku dubna, a to s tím, že jednotlivá opatření jsou dobrovolná a v žádném případě neznamenají jakékoliv navyšování půvdně schváleného objemu peněz pro jednotlivé státy.
Kromě obrany stanovily nové priority i v oblasti dostupnosti bydlení a energetické bezpečnosti. Jeden ze stávajících cílů byl pak přeformulován tak, aby výslovně zahrnoval odolnost vodních zdrojů.
Komise chce tlačit také na posílení cíle Platformy pro strategické technologie pro Evropu (STEP), která podporuje investice do kritických technologií a průmyslových kapacit (například digitální a deep-tech inovace, čisté a efektivní technologie, biotechnologie).
„Upozorňujeme, že investice v rámci priorit přidaných návrhy komise jsou do značné míry již možné podle stávajícího právního rámce – například do duální techniky, infrastruktury pro e-dobíjení, vodního hospodářství či rozvoje dovedností pracovníků. Naopak investice do obranných schopností pro jednoúčelové použití a vojenské mobility jsou pro politiku soudržnosti nové,” komentuje to účetní dvůr ve svém stanovisku podepsaném jeho prezidentem Tonym Murphym.
Podle komise by každopádně změny měly umožnit řídícím orgánům v jednotlivých zemích „přehodit výhybky” peněžních toků směrem k těmto novým prioritám v rámci povinného přezkumu programů politiky soudržnosti v polovině jejich trvání.
Politické rozhodnutí na co peníze dávat
Auditoři z Evropského účetního dvoru ale konstatovali, že rozhodování o tom, na jaké priority by se z fondu soudržnosti měly nebo naopak neměly peníze dávat, by mělo zůstat výsostně politickou záležitostí evropských zákonodárců.
Dvůr v této souvislosti souhlasil s tezí, že je potřeba přizpůsobit kohezní politiku novým výzvám, nicméně zároveň připomněl, že její efektivní prosazování je už nyní velmi obtížné. A že tytéž prostředky jsou nyní využívány k podpoře měnících se strategických cílů EU.
Pozor na znepřehlednění!
Podle představitelů účetního dvoru by navrhované změny mohly celý systém ještě více znepřehlednit, zatížit ho novými administrativními nároky a v konečném důsledku tak oslabit hlavní cíl programu, kterým je potlačování regionálních rozdílů.
„Zavedením nových priorit a specifických cílů návrhy představují riziko další fragmentace a složitosti programů politiky soudržnosti,” hodnotí možné změny Evropský účetní dvůr.
Auditoři upozorňují rovněž na absenci hodnocení dopadů navrhovaných změn a vyzývají k jasnějším pravidlům způsobilosti a lepší koordinaci s ostatními nástroji EU: „To by umožnilo informovanější rozhodování o potřebách a důsledcích navrhovaných změn, zejména investic souvisejících s obranou a možných dopadech dodatečné flexibility.”
Pochybnosti u obrany
Například v oblasti obrany počítá nová priorita mimo jiné s investicemi do vojenské mobility, a to prostřednictvím takzvané duální dopravní infrastruktury tedy takové, která je použitelná jak pro civilní, tak vojenské účely.
Právě k většímu zacílení fondů na bezpečnost uplatnil Evropský účetní hned vícero připomínek. „Přestože tyto návrhy mohou přinést přidanou hodnotu v kontextu současných hrozeb a výzev, upozorňujeme, že chybí analýza, která by posoudila schopnost fondů soudržnosti efektivně přispět k obraně a bezpečnosti,” konstatuje například ve svém stanovisku.
Bez odborných znalostí a monitorovacích mechanismů to nepůjde
Investice do obranného průmyslu podle něj vyžadují specifické odborné znalosti a monitorovací mechanismy, které pro správu politiky soudržnosti nejsou typické. „Neexistují také informace o tom, zda budou tyto prostředky spravovány prostřednictvím civilních nebo vojenských institucí a jak bude zajištěna transparentnost a odpovědnost,” doplňuje dvůr.
Ten mimo jiné vyjádřil pochybnost i nad tím, do jaké míry je slučitelná nová priorita v oblasti investic do obrany se zásadou transparentnosti a také souladu s klimatickými a environmentálními cíli EU.
Komise podle nic rovněž v návrhu umožňuje financování „cenově dostupného bydlení“, jenže v praxi tento pojem podle auditorů nijak nedefinuje.
Stoprocentní financování demotivuje
V neposlední řadě pak dvůr zpochybnil zmíněné finanční pobídky, které by podle komise mohly mít například podobu třicetiprocentního spolufinancování předem nebo až stoprocentního celkového spolufinancování z evropských prostředků.
Podpořený projekt by se tak zcela obešel bez finanční účasti místního veřejného nebo soukromého sektoru, a to bez ohledu na úroveň ekonomického rozvoje regionu. Právě to by mohlo podle auditorů ve výsledku neúměrně zvýhodnit bohatší oblasti a snížit tak celkový multiplikační efekt fondů politiky soudržnosti.
„Evropský účetní dvůr uznává potřebu pružnosti v době krizí. Nicméně vyšší míra spolufinancování může snížit motivaci členských států investovat vlastní prostředky. Vzniká také riziko, že prostředky budou přesměrovány z priorit s vysokým přínosem pro soudržnost na nové oblasti s méně zřejmým regionálním dopadem,” shrnul své připomínky v tomto směru dvůr.
Podle návrhů Komise by mělo být přeprogramování dokončeno nejpozději do konce března 2026. Právě to ale podle dvoru v praxi znamená, že členské státy budou mít jen značně omezený čas na vypracování a schválení změn svých programů. „To může vést k urychlenému rozhodování bez dostatečné přípravy,” připomíná za svůj úřad Murphy.
Nová „praktická“ opatření
A to s tím, že přeprogramování a přidání nových priorit si vyžádá i řadu ryze praktických opatření – od změny programových dokumentů, přes vypsání nových výzev k podávání projektových žádostí nebo, úprav monitorovacích systémů a kontrolních mechanismů až po vyšší nároky na administrativní kapacity.
„Evropský soudní dvůr opakovaně upozorňoval, že administrativní náročnost politiky soudržnosti je už nyní vysoká a je také jednou z hlavních překážek jejího efektivního čerpání. Zavedení dalších priorit a výjimek může tuto situaci dále zkomplikovat,” upozorňuje úřad.
Navrhované změny navíc podle něj přicházejí v době, kdy členské státy již provádějí hodnocení v polovině období a současně připravují programové období po roce 2027. Kvůli tomu podle dvoru hrozí přetížení správců fondů a oslabení strategického plánování
Promyslet a snížit administrativu
Jaké jsou tedy závěry a doporučení účetního dvoru? Auditoři opakovaně připouštějí potřebu reagovat na bezprecedentní krize, kterým Evropská unie čelí, nicméně upozorňují na to, že komisí navrhované změny mohou ve výsledku rozostřit hlavní cíl kohezní politiky, tedy snižování rozdílů mezi jednotlivými regiony. Přidané hodnoty nových priorit podle dvoru nejsou dostatečně vyhodnoceny.
I proto Evropský účetní dvůr doporučuje zachovat důraz na soudržnost jako klíčový cíl politiky, i při začleňování nových tematických oblastí. „To znamená zajistit, aby nové priority přispívaly k vyrovnávání regionálních rozdílů,” připomínají auditoři.
Podle nich je třeba provést důkladné posouzení účelnosti a dopadu nových oblastí podpory, zejména obrany a bezpečnosti, a to ještě před jejich případným širším začleněním do rámce politiky soudržnosti.
Stejně tak se dvůr vyslovil pro to, aby byla rozhodnutí o přesměrování prostředků založena na důkladném hodnocení potřeb a potenciální efektivity, nikoli pouze na základě nabízených finančních pobídek.
„Doporučujeme rovněž minimalizovat administrativní zátěž spojenou s přeprogramováním a zajistit dostatečnou podporu pro členské státy a regiony, zejména s omezenými kapacitami,” konstatuje se v závěru dokumentu.
Zvážit je podle něj třeba také dopad navrhovaných změn na dlouhodobé plánování a stabilitu programového období a zajistit koordinaci s přípravou politiky soudržnosti po roce 2027.
