Jedním z mnoha nedořešených úkolů současné vlády zůstane otázka co se stávajícím postavením stavebních úřadů, jelikož jsou často napadány ze systémové podjatosti a tím se prodlužuje stavební řízení. Řešení není jednoduché a zcela jistě ho nezvládne tato vláda. Vyplývá z analýzy současného stavu a návrhu řešení předloženého ministryní pro místní rozvoj Karlou Šlechtovou do vlády.
Napravit současný stav, kdy uplatňování námitek „systémové podjatosti“ a jejich vyřizování jednak neúměrně prodlužuje správní řízení a jednak narušuje právní jistotu účastníků správních řízení vedených podle stavebního zákona, když pravomocná správní rozhodnutí stavebních úřadů jsou napadána správními žalobami, je cílem materiálu s názvem Návrh řešení systémové podjatosti ve vztahu k činnosti obecných stavebních úřadů a úřadů územního plánování, který vypracovali úředníci ministerstva pro místní rozvoj (MMR) a šéfka resortu Karla Šlechtová jej předkládá do vlády. Jeho cílovým stavem je omezit možnost namítání „systémové podjatosti“ též na úseku územního plánování (bez územního rozhodování).
Z jeho závěru vyplývá, že nejvhodnějším řešením je stavební úřady zcela osamostatnit od obcí, měst a krajů. „Toto řešení předpokládá zřídit samostatnou soustavu (obecných) stavebních úřadů a úřadů územního plánování, resp. oddělit (obecné) stavební úřady od struktury územních samosprávných celků, tedy změnit v uvedené oblasti státní/veřejné správy současný systém (model) výkonu veřejné správy v území, resp. rozhodování ve věcech přenesené působnosti v podmínkách územních samosprávných celků, a tím eliminovat stav, kdy je o otázce „systémové podjatosti“ rozhodováno ve své podstatě ad hoc podle okolností jednotlivého případu a podle vyhodnocení kontroverznosti tématu, zákulisních aktérů a projevů představitelů územních samosprávných celků, a to několika institucemi podílejícími se na rozhodovacím procesu, čímž by došlo k posílení záruky kvalitního a nestranného rozhodování. Vzhledem k charakteru navrhovaného řešení se jeví jako vhodné jej v případě akceptace zahrnout do rekodifikace veřejného stavebního práva,“ uvádí se v materiálu MMR. Nevýhodou této úpravy jsou značné počáteční náklady na osamostatnění těchto úřadů a nutnost změnit v uvedené oblasti státní/veřejné správy současný systém (model) výkonu veřejné správy v území. „Příprava věcného záměru až po účinný právní předpis je dlouhodobý proces v horizontu několika let,“ uvádí úředníci MMR. I přes tyto překážky ministerstvo tuto variantu doporučuje.
„Správní soudy uplatňují na posuzování vypořádání námitek „systémové podjatosti“ v souvislosti s vyvíjející se judikaturou v dané oblasti stále přísnější optiku nejen ohledně procesních otázek, ale též věcného posuzování problematiky „systémové podjatosti“, přičemž ve většině případů správní soudy ani nepřistoupí k meritornímu přezkumu správního rozhodnutí,“ píše se v pasáži věnované současné praxi.
Mohlo by vás zajímat
Podle MMR je hlavním rizikem a důsledkem neřešení stávající situace je možnost ze strany účastníků řízení uplatňovat nároky na náhradu škody a nemajetkové újmy způsobené nezákonným rozhodnutím (tj. rozhodnutím, které bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem) či nesprávným úředním postupem (typicky nepřiměřená délka řízení, do které se započítává i délka soudního řízení, či průtahy v řízení) ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád. „Dalším rizikem je praktická nemožnost ukončení správního řízení (zejména v případě rozsáhlých staveb, resp. záměrů, které jsou mnohdy ve veřejném zájmu) z důvodu opakovaného uplatňování námitek „systémové podjatosti“ a v případě řízení pravomocně ukončených vydáním územního rozhodnutí, stavebního povolení či jiného správního rozhodnutí dle stavebního zákona narušení ochrany práv nabytých na jejich základě. Navíc i v případě, že by byla stanovena jasná pravidla pro administraci námitek „systémové podjatosti“ (např. formou obecné metodiky), neexistuje jakákoliv záruka, že správní soudy nezmění (jak se to již opakovaně stalo) svůj postoj k dané problematice, který již v současné době prakticky znemožňuje současný model výkonu státní správy, a to zejména na úseku územního rozhodování a stavebního řádu, v němž probíhají jedny z nejsložitějších správních řízení, a to jak z pohledu zapojení dalších orgánů státní správy (hájících zájmy dle zvláštních zákonů), tak i z pohledu rozsahu předmětu těchto řízení (např. energetická vedení v délce stovek kilometrů) a s tím souvisejícím množstvím účastníků řízení a tedy zvýšenou pravděpodobností uplatňování námitek „systémové podjatosti“,“ uvádí ministerští úředníci v materiálu.
Z šetření aplikační praxe obecných stavebních úřadů a úřadů územního plánování ohledně problematiky tzv. systémové podjatosti, které provedlo Ministerstvo pro místní rozvoj, vyplynulo, že toto pojímání podjatosti působí v rozhodovací praxi obecných stavebních úřadů a úřadů územního plánování řadu problémů. Zejména vzrůstá počet případů, kdy je účastníky řízení namítána podjatost celého úřadu právě z důvodu podezření na tzv. systémovou podjatost. „Zvyšuje se též počet uplatněných námitek „systémové podjatosti“, pouze obecně koncipovaných, které se mohou stát účinným prostředkem pro maření správního rozhodování či jeho značné znesnadňování, tedy prostředkem umožňujícím obstrukční postupy. Stávající pojímání tzv. systémové podjatosti ve svém důsledku výrazně ztěžuje a prodlužuje řízení vedená podle stavebního zákona,“ upozorňují úředníci.
Neúspěšné stížnosti
Z údajů za rok 2016 poskytnutých Magistrátem hlavního města Prahy a krajských vyplývá, že z 19 podaných námitek systémové podjatosti KÚ a MHMP nebylo ze strany nadřízeného správního orgánu ani jedné vyhověno. Počet usnesení dle § 131 odst. 4 správního řádu (pozn.: o pověření k projednání a rozhodnutí věci jiného věcně příslušného podřízeného správního orgánu z důvodu vyloučení všech úředních osob původně příslušného správního orgánu) vydaných KÚ a MHMP činil 69, z čehož téměř jedna třetina (konkrétně 26) byla vydána Krajským úřadem Středočeského kraje.
Ministerstvo pro místní rozvoj na základě provedené analýzy nyní předkládá vládě variantní návrh řešení této nepříznivé situace s cílem omezit nebo v ideálním případě zcela vyloučit riziko vzniku systémové podjatosti. Podstatou všech variant je omezení nebo úplné vyloučení situace, kdy k vedení řízení, ve kterých se rozhoduje o právech či povinnostech obce (kraje) v samostatné působnosti, je příslušný úřad této obce resp. kraje. Provedení všech navrhovaných variant vyžaduje legislativní řešení. Za nejvhodnější považuje ministerstvo variantu A, neboť vede k odstranění „systémové podjatosti“.
Navrhovaná řešení
Varianta A – zřídit samostatnou soustavu (obecných) stavebních úřadů a úřadů územního plánování
Toto řešení předpokládá zřídit samostatnou soustavu (obecných) stavebních úřadů a úřadů územního plánování, resp. oddělit (obecné) stavební úřady od struktury územních samosprávných celků, tedy změnit v uvedené oblasti státní/veřejné správy současný systém (model) výkonu veřejné správy v území, resp. rozhodování ve věcech přenesené působnosti v podmínkách územních samosprávných celků, a tím eliminovat stav, kdy je o otázce „systémové podjatosti“ rozhodováno ve své podstatě ad hoc podle okolností jednotlivého případu a podle vyhodnocení kontroverznosti tématu, zákulisních aktérů a projevů představitelů územních samosprávných celků, a to několika institucemi podílejícími se na rozhodovacím procesu, čímž by došlo k posílení záruky kvalitního a nestranného rozhodování. Vzhledem k charakteru navrhovaného řešení se jeví jako vhodné jej v případě akceptace zahrnout do rekodifikace veřejného stavebního práva.
Navržená úprava by znamenala změnit v uvedené oblasti státní/veřejné správy současný systém (model) výkonu veřejné správy v území. S touto změnou by byly spojeny značné počáteční náklady na zřízení těchto státních úřadů. Příprava věcného záměru až po účinný právní předpis je dlouhodobý proces v horizontu několika let.
Varianta B – redukce obecných stavebních úřadů
Řešení
Toto řešení předpokládá zredukovat počet obecných stavebních úřadů obcí a měst pouze na úřady obcí s rozšířenou působností (které již za současného právního stavu vykonávají působnost úřadů územního plánování a též speciálních stavebních úřadů), čímž by zároveň došlo k redukci množství námitek „systémové podjatosti“.
Na úseku územního plánování (bez územního rozhodování) toto řešení předpokládá zrušení možnosti pro obce I. a II. typu, aby územně plánovací dokumentaci pořizoval jejich obecní úřad, který zajistí splnění kvalifikačních požadavků pro výkon územně plánovací činnosti podle § 24 stavebního zákona (zejména úpravu § 6 odst. 2 stavebního zákona).
Nevýhoda navrhovaného řešení
Problematické se ovšem jeví zmíněné řešení z hlediska zajištění personální obsazenosti a též finančního zajištění výkonu přenesené působnosti na daném úseku ze strany úřadů obcí s rozšířenou působností, přičemž ve vztahu k řízením, v nichž by u takových obcí vznikalo systémové riziko podjatosti, připadá v úvahu řešení ad 7.4.1. Současně by také muselo být vyřešeno postavení územně členěných statutárních měst a hlavního města Prahy, resp. jejich částí.
Na úseku územního plánování (bez územního rozhodování) by toto řešení znamenalo omezení pro fyzické osoby, které dnes splňují kvalifikační požadavky pro výkon územně plánovací činnosti podle § 24 stavebního zákona a pořizují územně plánovací dokumentaci pro obce I. a II. (vulgo „létající pořizovatelé“). Tyto osoby by nadále v této oblasti nemohly podnikat. Nedošlo by k úplnému vyloučení možnosti napadnout postupy úřadů územního plánování tvrzením „systémové podjatosti“ a to v případě obcí s rozšířenou působnosti, která jsou obvykle vyšším centrem osídlení v daném území. Následné průtahy při vydávání územně plánovací dokumentace by mohly vést k nežádoucím změnám v území, které by mohly mít výrazné dopady na veřejné rozpočty, případně by mohly vést ke ztížení případně až k znemožnění staveb veřejné infrastruktury s dopadem na rozvoj širšího území.
Varianta C – nová úprava institutu podjatosti ve správním řádu
Řešení
Toto řešení předpokládá iniciovat, resp. podílet se (pozn.: neboť gestorem správního řádu je Ministerstvo vnitra) na novelizaci správního řádu, resp. nové úpravě institutu podjatosti ve správním řádu. Tato nová úprava by definovala „systémovou podjatost“ a podrobněji by řešila procesní stránku posuzování a vyřizování námitek (systémové) podjatosti. V úvahu připadá změna dosavadního ustanovení § 14 správního řádu, případně včlenění nového (dalšího) ustanovení, a s tím související úprava stávajícího ustanovení § 131, případně též stávajícího ustanovení § 89 odst. 2 správního řádu. V této souvislosti lze poukázat na řešení „systémové podjatosti“ v § 131 odst. 1 a 2 původního návrhu správního řádu, v následujícím znění:
„(1) Má-li být rozhodováno o žádosti státu, kterou podává jeho organizační složka, která je věcně a místně příslušným správním orgánem, nebo o žádosti obce, kraje anebo jiné osoby, jejíž orgán je věcně a místně příslušným správním orgánem, provede řízení jiný správní orgán v obvodu nadřízeného správního orgánu, který nadřízený správní orgán určí usnesením, a to popřípadě i pro řízení, která mohou být v budoucnu zahájena. Tohoto ustanovení se nepoužije na ústřední správní úřady.
(2) Nelze-li určit orgán, který by provedl řízení podle odstavce 1, provede řízení sám nadřízený správní orgán.“
Nevýhoda navrhovaného řešení
Na původní znění § 131 správního řádu, k jehož změně došlo prostřednictvím pozměňovacího návrhu v rámci schvalovací procedury a které reagovalo na danou problematiku, upozornily KÚ ve svých stanoviscích k dané problematice. Nicméně zůstává otázkou, zda by i taková případná novelizace pouze stávajícího ustanovení § 131 správního řádu znamenala zejména s ohledem na dosavadní vývoj správní judikatury dostatečné záruky řešení „systémové podjatosti“, přičemž problematické se v této souvislosti (vedle okolnosti, že původní návrh § 131 odst. 1 správního řádu neřeší řízení vedená z moci úřední, ani správní postupy, které nejsou správním řízením) jeví též zajištění personální obsazenosti i finančního zajištění výkonu přenesené působnosti na daném úseku ze strany úřadů, na něž by byly jednotlivé věci, resp. řízení delegována, neboť je prakticky nemožné i jen odhadnout množství takových případů ve vztahu k jednotlivým pověřeným úřadům. Nevýhodou rozsáhlejší novelizace institutu „systémové podjatosti“ ve správním řádu je pak zejména značná složitost při definování tohoto institutu tak, aby dopadal na co největší škálu případů a eliminoval či redukoval negativní jevy vyskytující se v dosavadní praxi ve vztahu ke všem správním orgánům (nejen obecným stavebním úřadům) v souvislosti se zmíněným institutem.
Na úseku územního plánování (bez územního rozhodování) by řešení, které by znamenalo změnu příslušnosti úřadů územního plánování, bylo obtížně představitelné zejména z hlediska personální obsazenosti. Lze si velice těžko představit, že by územní plán a jeho změny pro Hlavní město Prahu, které je zároveň obcí i krajem, nebo Statutární město Brno pořizoval jiný obecní úřad obce s rozšířenou působností, který navíc nemá potřebné znalosti o daném území a odpovídající personální a technické vybavení. Navrhované řešení by výrazně komplikovala existence sdružení obcí (například mikroregiony) a jiných zájmových skupin, jejichž činnost by zakládala možnost tvrzení „systémové podjatosti“. Do územně plánovacích procesů by se vkládal další úkon, který by prodlužoval proces pořizování územně plánovací dokumentace. Nelze též vyloučit negativní pohled na věc ze strany veřejnosti.
Varianta D – změna příslušnosti ve stavebním zákoně
Řešení
Jedním z řešení může být změna, resp. úprava příslušnosti obecných stavebních úřadů k vedení řízení ve stavebním zákoně. Podobné řešení obsahuje například zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů, dle jehož ustanovení
- 16 odst. 3 platí „Je-li vyvlastnitelem, vyvlastňovaným nebo jiným účastníkem vyvlastňovacího řízení obec, jejíž obecní úřad je příslušným k tomuto vyvlastňovacímu řízení, krajský úřad usnesením pověří jiný vyvlastňovací úřad působící v jeho správním obvodu provedením vyvlastňovacího řízení. Obdobně se postupuje i v případě, že účastníkem vyvlastňovacího řízení je osoba, jejímž zřizovatelem je obec nebo kraj.“
- 16 odst. 4 platí „Je-li vyvlastnitelem, vyvlastňovaným nebo jiným účastníkem vyvlastňovacího řízení hlavní město Praha a příslušným k tomuto vyvlastňovacímu řízení je Magistrát hlavního města Prahy, ústřední správní úřad ve věcech vyvlastnění12) usnesením pověří jiný vyvlastňovací úřad provedením vyvlastňovacího řízení.“
- 16 odst. 5 platí „Je-li vyvlastnitelem, vyvlastňovaným nebo jiným účastníkem vyvlastňovacího řízení kraj, jehož krajský úřad je příslušným odvolacím správním orgánem, ústřední správní úřad ve věcech vyvlastnění usnesením pověří provedením odvolacího řízení jiný odvolací správní orgán.“
Obdobná úprava je již dnes v § 182 odst. 4 stavebního zákona, který stanoví: „Správní delikty podle tohoto zákona v prvním stupni projednává stavební úřad příslušný podle § 13, 15 a 16; správní delikt podle § 181 odst. 4 písm. b) v prvním stupni projednává stavební úřad příslušný podle § 13 odst. 1 písm. c) zákona. Dopustí-li se správního deliktu podle tohoto zákona obec, jejíž obecní úřad je stavebním úřadem příslušným vést řízení o správním deliktu, určí nadřízený orgán, který jiný obecní úřad, který je stavebním úřadem, provede řízení a vydá rozhodnutí.“
Toto řešení je též použito v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (pozn.: nový „přestupkový zákon“ účinný od 1. 7. 2017), dle jehož ustanovení
- 63 odst. 1 platí: „Je-li podezřelým z přestupku územní samosprávný celek, jehož orgán je příslušným správním orgánem k řízení o tomto přestupku, nadřízený správní orgán usnesením pověří řízením o tomto přestupku jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu. Obdobně se postupuje, je-li podezřelým z přestupku člen zastupitelstva územního samosprávného celku, jehož orgán je příslušným správním orgánem k řízení o tomto přestupku.“
- 63 odst. 2 platí: „Je-li podezřelým z přestupku územní samosprávný celek, jehož orgán je odvolacím správním orgánem vůči správnímu orgánu příslušnému k řízení o tomto přestupku, nadřízený správní orgán odvolacího správního orgánu usnesením pověří řízením o tomto přestupku jiný věcně příslušný správní orgán ve správním obvodu jiného odvolacího správního orgánu. Obdobně se postupuje, je-li podezřelým z přestupku člen zastupitelstva územního samosprávného celku, jehož orgán je odvolacím správním orgánem vůči správnímu orgánu příslušnému k řízení o tomto přestupku.“
[/mn_protected]
Jiří Reichl
