Ministerstvo vnitra mění od základů úpravu krizového řízení a ochrany kritické infrastruktury státu. Právě problematika bezpečnosti citlivých energetických, zdravotnických nebo průmyslových objektů a služeb dosud spadá pod všeobecný krizový zákon, teď ale vzniká nová legislativa psaná speciálně pro oblast zajištění odolnosti jednotlivých prvků kritické infrastruktury.
Návrh z dílny resortu vedeného šéfem STAN Vítem Rakušanem reaguje na závazné evropské směrnice, ale také na zkušenosti se zvládáním krizových situací posledních let, jako byla pandemie nemoci covid-19, ničivé tornádo na jižní Moravě nebo příliv válečných uprchlíků z Ukrajiny po zahájení ruské agrese.
Nová úprava má kromě zpřesnění a optimalizace klíčových procesů spojených s ochranou kritické infrastruktury a krizového řízení přinést také zásadní změny v pravomocích úřadů, ale i povinnostech jednotlivých prvků celého systému.
Dramaticky se změní i počet zákonem definovaných součástí citlivé struktury, a to až na dvojnásobek. Základní principy nové legislativy i podoba konkrétních opatření vyplývají ze znění návrhu a z důvodové zprávy, se kterou ministerstvo vnitra svůj návrh v uplynulých dnech „posunulo” do meziresortního připomínkového řízení. Ekonomický deník rozsáhlý více než stostránkový dokument detailně prostudoval.
Ministerstvo v něm připomíná, že stávající systém krizového řízení vzniknul na prahu nového tisíciletí, a to zejména v návaznosti na rozsáhlé povodně na Moravě z roku 1997. Praxe i nové zkušenosti ale od té doby pomohly identifikovat slabé stránky celého systému a právě ty chce teď vnitro řešit a modernizovat.
“Cílem je zejména nastavit flexibilní a optimální procesy ve všech částech tohoto systému (prevence, připravenost, odezva a obnova) tak, aby odpovídal aktuálním potřebám a zohledňoval také možné limity zásahu státu do základních lidských práv a svobod,” avizuje resort vnitra.
Současný proces je zdlouhavý
V oblasti kritické infrastruktury už dříve české právní prostředí definovalo více odvětví, než původně vyžadovala starší evropská směrnice a právě jejich výčet se tak s novým bruselským nařízením zásadně měnit nebude. Konkrétně tak jde v o energetiku, dopravu, vodní hospodářství, potravinářství, zemědělství, zdravotnictví, komunikační a informační systémy, finanční trh a měny, nouzové služby a veřejnou správu.
„Nedochází k výrazným změnám v rozsahu regulovaných odvětví, avšak i přes tuto skutečnost dojde k dalšímu rozšíření regulovaných odvětví nebo pododvětví, a naopak některá současná odvětví, či jejich části, budou z nové regulace vyjmuta,” komentují to zástupci ministerstva vnitra v důvodové zprávě.
Změny se přitom dotknou i určování jednotlivých prvku kritické infrastruktury. To se nyní děje ve dvou rovinách v závislosti na tom, jestli jde o státní subjekt či nikoliv. V případě organizačních složek státu to dosud určovala vláda na základě podkladů od příslušných ministerstev, dalších úřadů nebo České národní banky.
V případě jiných než státních subjektů je systém zatím decentralizován, kdy jednotlivé prvky určovala přímo ministerstva nebo další úřady bez souhlasu kabinetu s tím, že následně mají informovat ministerstvo vnitra. Právě v tom ale docházelo podle samotného resortu často k nežádoucím prodlením. U státních subjektů byl pak neúměrně zdlouhavý přímo celý proces, který trval od identifikace potenciálního prvku a po jeho určení několik měsíců.
„Dalším nedostatkem je pak absence jakýchkoliv sankcí týkajících se porušení povinností subjektu kritické infrastruktury stanovených krizovým zákonem, což výrazně snižuje možnost jejich vynucení,” upozorňuje ministerstvo vnitra.
I proto nové pojetí odolnosti kritické infrastruktury, které vychází z evropské směrnice CER, už neklade hlavní důraz na samotné prvky systému, ale spíše na celkové zajištění poskytování služby daným subjektem.
„Stěžejní je tedy stanovení základních služeb a kritérií významnosti, která definují významnost této základní služby a jejího poskytovatele,” vysvětluje vnitro s tím že konkrétní základní služby a kritéria významnosti budou stanovena prováděcím právním předpisem.
Subjektů infrastruktury bude dvojnásobek
Významným dopadem nové legislativy pak bude v podle ministerstva vnitra v návaznosti na evropskou směrnici razantní nárůst počtu subjektů, které se budou do kritické infrastruktury počítat.
„Naprostá většina nově předpokládaných subjektů kritické infrastruktury vzejde v souladu s obsahem transponované směrnice ze soukromého sektoru. V souhrnu je možné očekávat až dvojnásobný nárůst povinných osob proti současnému stavu,” podotýkají k tomu ministerští úředníci.
Upozorňují přitom, že právě tento nárůst přinese s ohledem na povinnosti jednotlivých prvků kritické infrastruktury „značné ekonomické a finanční dopady na podnikatelské prostředí v Česku”.
Konkrétní výši finančních dopadů ale resort v důvodové zprávě uvádět odmítá s tím, že by šlo o předčasné odhady.
„Veškeré požadavky na jejich vyčíslení by vedly k vytvoření odhadů s nízkou vypovídací hodnotou,” konstatuje vnitro.
Finanční dopady ale bude mít legislativa kromě soukromého i na státní rozpočet. Náklady s sebou totiž podle vnitra ponesou i požadavky na plnění povinností plynoucích z návrhu zákona od subjektů veřejné správy. Zvýšené náklady si ale podle úředníků vyžádá i zajištění nutných kapacit, které budou nezbytné pro plnění koordinační role samotného ministerstva vnitra.
„Orgány veřejné správy na ústřední úrovni jsou již v současném systému kritické infrastruktury podle krizového zákona odpovědné za ochranu svých prvků kritické infrastruktury. Vzhledem k rozšíření povinností a stanovení výčtu minimálních opatření k zajištění odolnosti však lze očekávat nárůst požadavků na poskytnutí prostředků k plnění zákonem stanovených kompetencím,” vysvětluje ministerstvo.
V souvislosti s očekávaným razantním nárůstem počtu povinných osob z pohledu zákona bude podle ministerstva vnitra nutné také zřídit nový informační systém, kterým by se měl stát Portál kritické infrastruktury. Ten byl měl sjednocovat informace k zabezpečení plnění úkolů podle nového zákona.
Úřad bude muset provádět tisíce nových prověrek
Mezi nové povinnosti, které jednotlivé subjekty systému dostanou, bude například zřízení funkce manažera kritické infrastruktury, který má nahradit stávajícího “„styčného zaměstnance”. Manažer bude muset mít tak jako doposud odpovídající vysokoškolské vzdělání v bezpečnostní oblasti, nebo nově alespoň pětiletou praxi v oboru.
Manažer kritické infrastruktury zároveň bude muset mít bezpečnostní prověrku Národního bezpečnostního úřadu (NBÚ), a to stejně, jako další lidé nezbytní pro provozování základní služby subjektů z oblasti energetiky, letecké dopravy nebo pitné vody.
„Byla prioritizována taková odvětví nebo pododvětví, která mají vysoký plošný dopad na obyvatelstvo v případě úmyslného narušení základní služby ze strany pracovníka,” poznamenává k tomu ministerstvo vnitra.
Samotných manažerů bude podle odhadů úřadu zhruba 300 až 500, přičemž část těchto pracovníků již oprávnění na stupeň utajení důvěrné nebo tajné má. Značné požadavky na kapacity NBÚ ale vzejdou z nutných prověrek pro zmíněné další klíčové pracovníky ve vybraných odvětvích.
„V rámci funkcí nezbytných k zajištění základních služeb se náročnost prověřování odhaduje na řádově tisíce osob s tím, že by tento počet neměl přesáhnout desítky tisíc osob,” upozorňuje ministerstvo vnitra. NBÚ přitom dlouhodobě tlačí z kapacitních i finančních důvodů na to, aby stát naopak počet prověrek postupně snižoval.
Ministerstvo vnitra v této souvislosti připouští, že tisíce nových prověrek si vyžádají další peníze navíc z rozpočtu.
„Dopady na státní rozpočet bude mít také zabezpečení mechanismu ověřování spolehlivosti, zejména pak ověření spolehlivost kritických pracovníků, kteří budou vykonávat citlivou činnost podle zákona o ochraně utajovaných informací,” poznamenává Rakušanův resort.
Ten ale také zdůrazňuje pozitivní vliv nové legislativu na bezpečnost a obranu státu: „Zejména přispěje k dalšímu posílení zabezpečení klíčových základních služeb a posílení jejich odolnosti před incidenty, které by mohly ohrozit poskytování základních služeb a bezpečnost České republiky jako celku, čímž dojde ke snížení míry rizika vzniku takovýchto incidentů.”
Stát bude moct vyřadit nežádoucí dodavatele
V oblasti kritické infrastruktury pak resort navrhuje pro stát například i zcela novou a zásadní pravomoc sáhnout u vybraných subjektů nebo odvětví do dodavatelského řetězce soukromých subjektů. V praxi by tak mohly úřady například vyřadit z bezpečnostních důvodů konkrétní firmy z dodávek pro součást citlivého a pro stát klíčového systému.
„Navrhované opatření je zcela mimořádný nástroj, který ve výjimečných, závažných a odůvodněných případech dává pravomoc ministerstvu vnitra ve správním řízení stanovit podmínky pro dodávky a poskytování služeb, omezit nebo zakázat dodavateli činnost spočívající v dodávání zboží a služeb subjektu kritické infrastruktury, jestliže o tomto subjektu ministerstvo vnitra bude mít relevantní informace o tom, že takový dodavatel představuje riziko pro bezpečnost České republiky,” popisuje svůj návrh samo ministerstvo.
Podle něj by se toto mimořádné opatření mohlo používat pouze v případech, kdy by další činností dodavatele nebo subdodavatele docházelo k významnému ohrožení bezpečnosti státu.
Resort přitom zdůrazňuje, že v současné době stát nemá účinný nástroj, jak podobná rizika řešit, a to i v situaci, kdy o nich ví: „Navrhované opatření reaguje na informace, které má předkladatel k dispozici od ostatních orgánů státní správy, policie a zpravodajských služeb, a které pokrývají celou řadu hrozeb, a to od napojení dodavatelských subjektů na zpravodajské služby cizí moci, přes tuzemský i mezinárodní organizovaný zločin, po hrozby z oblasti terorismu.”
Podle vnitra ustanovení míří na ty dodavatele, jejichž personál může mít v rámci daného subjektu kritické infrastruktury přístup téměř do všech míst. „Typicky půjde o zaměstnance personální agentury, úklidové a bezpečnostní služby a podobně,” přibližuje ministerstvo s tím, že jde o krajní nástroj, který bude využívaný jen zcela ojediněle.
„Přesto je v právním řádu za účelem ochrany základů demokratického právního státu pro takový nástroj místo. Velmi podobné nástroje je možné najít již v zákoně upravujícím nakládání se zbraněmi v některých případech ovlivňujících vnitřní pořádek nebo bezpečnost České republiky nebo v zákoně upravujícím sdružování v politických stranách a v politických hnutích,” připomíná resort.
Více odpovědnosti na obce a kraje
Oblasti krizového řízení pak nová legislativa upravuje v několika směrech, přičemž hlavním cílem je zpřehlednění systému, ale také rozšíření nástrojů státních orgánů pro reakci na rizikové situace.
„Se zpřehledněním systému krizového řízení souvisí také přesun některých kompetencí z Hasičského záchranného sboru, jako výkonné složky, na územní orgány krizového řízení,” poznamenává ministerstvo vnitra.
Návrh například rozšiřuje paletu možných krizových opatření, která je vláda oprávněna vyhlašovat během nouzového stavu nebo stavu ohrožení státu.
„Jedná se například o opatření, která souvisí se sběrem a evidencí osobních údajů,” uvádí resort s tím, že tyto návrhy reflektují zkušenosti týkající se zpracování osobních údajů při řešení pandemie covidu, ale částečně i s řešením uprchlické vlny vyvolané ruskou agresí na Ukrajině.
Kromě větší možnosti schraňovat osobní data ale nová legislativa zavádí také systém pojistek proti nepřiměřenosti takových zásahl nebo jejich neúčelnosti.
„Nově tak má vláda povinnost v odůvodnění rozhodnutí o krizovém opatření stanovit konkrétní míru rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami a posoudit přiměřenost zásahu do práv, svobod a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob. Bude tomu tak u všech krizových opatření, kterými je zasahováno do práv a povinností osob,” popisují úředníci ministerstva vnitra.
Za hlavní princip navrhované právní úpravy zákona o Integrovaném záchranném systému pak dokument označuje nastavení systému financování vybraných dalších složek systému – konkrétně obecní policie a poskytovatelů akutní lůžkové péče s urgentním příjmem.
Novinkou má být také přesun odpovědnosti za zpracování krizových plánů na úrovních krajů a obcí s rozšířenou působností. Nyní za to odpovídá hasičský záchranný sbor příslušného kraje, zatímco nově by to měl být přímo daný krajský úřad, resp. obec s rozšířenou působností.
„Krizový plán kraje je základním nástrojem k zajištění připravenosti území kraje na krizové situace. Proto se navrhuje, aby s ohledem na odpovědnost hejtmana za připravenost kraje, převzaly krajské úřady (tj. orgány v přímé podřízenosti hejtmana) zpracování krizových plánů od HZS krajů, které by měly nadále vykonávat pouze odbornou součinnost. Pro efektivní řízení připravenosti i řešení krizových situací pak musí mít krajský úřad možnost organizovat i součinnost s ostatními správními úřady na území kraje a s obcemi,” vysvětluje úpravu ministerstvo vnitra.
Návrh také počítá s tím, že nově bude na úrovni obcí zpracovávaná nová krizová plánovací dokumentace.
„Konkrétně se jedná o kartu obce, která bude obsahovat zejména kontakty na vybrané zástupce obce, složek IZS a služeb, přehled dostupných prostředků a postupů, využitelných při řešení krizových situací a přehled hrozeb na území obce,” vypočítává resort vnitřních věcí.
Čas na schválení do října
Nová úprava je podle úřadu nutná i s ohledem na „zhoršení bezpečnostního prostředí”. Ministerstvo upozorňuje, že stát by měl vytvořit podmínky pro zvyšování a také zajišťování odolnosti základních služeb, které jsou nezbytné pro jeho fungování.
„Bezpečnost a odolnost organizačních složek státu a dalších orgánů a osob, jež poskytují služby stěžejní pro fungování státu, jsou předpoklady pro zajištění bezpečnosti České republiky. Podle Bezpečnostní strategie České republiky existuje řada hrozeb, kterým Česká republika čelí, a to včetně kybernetických útoků, ohrožení funkčnosti kritické infrastruktury či přerušení dodávek strategických surovin nebo energií,” shrnuje ministerstvo.
K návrhu se nyní budou v rámci připomínkového řízení vyjadřovat ostatní ministerstva nebo další dotčené organizace, posléze o něm bude rozhodovat vláda. Vnitro přitom upozorňuje, že Česko má vzhledem k závazné evropské směrnici čas na uvedení nové legislativy do praxe maximálně do letošního podzimu.
„V případě, kdy by transpozice byla realizována pouze částečně, nebyla realizována vůbec, případně by k ní došlo po 17. říjnu 2024, hrozilo by České republice zahájení řízení o porušení práva Evropské unie ze strany Evropské komise,” konstatuje resort pod Rakušanovým vedením.
Tomáš Svoboda
