Dlouhodobý rozpočet, který původně vznikl jako nástroj pro správu společných financí, se stal politickým kolbištěm. Už sedm desetiletí odráží rozšiřování Evropských společenství a Evropské unie, měnící se priority a opakující se obavy o to, kdo bude kolik platit, kdo získá a kdo rozhoduje.
V Bruselu nikdy nebyla nouze o spory ohledně peněz. Dnes se diskuse soustředí na dlouhodobý rozpočet Evropské unie, formálně nazývaný Víceletý finanční rámec (VFR). V počátcích evropské integrace nebyl rozpočet jediným nástrojem, ale hned třemi. Evropské společenství uhlí a oceli založené v roce 1951, poté Evropské hospodářské společenství a Euratom z roku 1957, se každé spoléhaly na roční převody peněz z národních pokladen. Ministři každý prosinec vyjednávali, na Vánoce si dali pauzu a na jaře se vrátili k jednacímu stolu. Integrace pokročila, ale rozpočet zůstal bojem o živobytí.
Pozdější studie Evropského parlamentu shrnula tyto každoroční rituály jako „vysoce konfliktní vyjednávání“. Toto označení vystihovalo jak byrokratickou dřinu, tak politické riziko vládnutí bez předvídatelných finančních prostředků.
Černá díra zemědělství
Frustrace vedla k summitu v Haagu v roce 1970. Tam schválili lídři tehdejší evropské „šestky“ rozhodnutí o vlastních zdrojích, které trojici Společenství přiznávalo skutečné příjmy z celních poplatků a zemědělských odvodů. V roce 1978 následoval 1% podíl z harmonizovaného základu daně z přidané hodnoty. Členské státy si ponechaly 10 % , později 20 % , ale princip se změnil: příjmy by rostly a klesaly spíš s výkony evropského obchodu než s náladami parlamentů v hlavních městech.
Větší nezávislost přinesla naději, ale ne harmonii. Na počátku 80. let pohltila společná zemědělská politika (SZP) až 70 % výdajů Unie. Pokaždé, když Brusel nakoupil přebytečné máslo nebo obilí, náklady vyskočily. Mezitím přímo volený Evropský parlament – vybavený právem veto na nepředepsané položky podle rozpočtové smlouvy z roku 1975 – požadoval víc peněz na regionální programy. Roční dohody se tak hroutily během několika hodin.
Mohlo by vás zajímat
Úředníci v sídle Evropské komise varovali, že společná zemědělská politika učinila z rozpočtu rukojmí. Reforma nemohla déle čekat.
„Chci zpátky své peníze“
Žádná země nezuřila hlasitěji než Británie, která ke Společenství přistoupila v roce 1973. Londýn platil do fondu DPH vysoké částky, ale ze SZP měl jen malý prospěch. Na summitu ve Fontainebleau v roce 1984 britská premiérka Margaret Thatcherová zamávala tabulkami a prohlásila: „Chci zpátky své peníze.“ (Tak se tato věta vryla do evropské paměti; skutečná citace byla o něco méně výhružná: „Žádáme pouze vrácení našich vlastních peněz.“)
Ostatní lídři ustoupili a podlehli. Británie si zajistila trvalou slevu v hodnotě přibližně dvou třetin svého nadměrného příspěvku.
Dohoda upevnila doktrínu, která se brzy stala známou jako „juste retour“ (férový návrat). Vlády posuzovaly rozpočet už méně podle společného účelu než podle čistého toku přes své hranice. Západní Německo a Nizozemsko okamžitě stanovily, jakou část britské slevy budou doplňovat. Ostatní čistí přispěvatelé si to pečlivě poznamenali.
Architekt budoucí EU Jacques Delors
V roce 1985 se stal předsedou Evropské komise Jacques Delors. Považoval každoroční riskantní politiku za hrozbu pro harmonogram vzniku jednotného trhu Společenství v roce 1992 a pro důvěru veřejnosti v evropský projekt vůbec. Hledal proto pevnější rámec.
V roce 1988 představil Delors první finanční rámec na období 1988 až 1992. Platby byly omezeny na 1,15 % hrubého národního produktu (HNP) Společenství v roce 1988 a na 1,20 % v roce 1992. Fondy soudržnosti pro Španělsko, Řecko a Portugalsko se zdvojnásobily. Nová směrnice zpomalila růst zemědělství.
„Abychom měli Evropu založenou na konkurenci, která stimuluje, spolupráci, která posiluje, a solidaritě, která sjednocuje, musíme nahradit improvizaci prozíravostí,“ řekl Delors ministrům národních vlád.
Evropané, unavení dramaty, souhlasili. „Tento finanční rámec je investicí do budoucnosti Evropy; bez solidarity jednotný trh nevydrží,“ konstatoval spolkový kancléř Helmut Kohl.
Plán fungoval. Výdaje sice dál rostly, ale šéfové financí se vyhnuli každoročním krizovým situacím. Odborníci uvítali přechod od ad hoc sporů k řízení založenému na pravidlech. Europarlament si užíval stabilního vlivu namísto dramatických rozuzlení na poslední chvíli.
Delorsův plán II prodloužil horizont do roku 1999 a posunul strop na 1,24 % HNP. Evropskou unii připravil na přijetí Rakouska, Finska a Švédska. Také pokračoval ve snižování podílu DPH na příjmech ve prospěch příspěvků založených na HNP. Slevy, resp. vratky přeplatků sice stále vyvolávaly nelibost, ale rámec rozpočtu držel.
Kdo to má platit?
Pád berlínské zdi v roce 1989 přinesl další zkoušku. Agenda 2000, vyjednaná pro období 2000 až 2006, zachovala strop výdajů na 1,24 % HNP, ale zavedla předvstupní fondy pro země střední a východní Evropy. Rozpočet na rozvoj venkova se znásobil, soudržnost regionů zůstala velkorysá a zemědělská reforma pokračovala. Evropský parlament, který získal pravomoc schvalovat celý balíček, požadoval přísnější dohled nad tím, jak jsou peníze utráceny.
V roce 2004 přibylo v EU 10 nových členů včetně České republiky. Peníze proudily na východ na silnice, čistírny odpadních vod i energetické sítě. Společná zemědělská politika si stále nárokovala velký podíl, ale její dominance opět poklesla.
Čistí plátci v čele s Německem a Nizozemskem se ptali, proč jejich daňoví poplatníci mají zůstat hlavními finančníky. Jejich pochybnosti se prohloubily se začátkem dalšího rozpočtového cyklu. Unie měla mít už 27 členů (v roce 2013 přibylo Chorvatsko) a s rozšiřováním se zvýšily i ambice.
Nastala tvrdá vyjednávání a krize
Ve víceletém finančním rámci na období 2007 až 2013 byly celkové závazky stanoveny na 1,045 % HND Evropské unie. Výzkum a inovace se posunuly v hierarchii nahoru, zatímco podpora zemědělství opět klesla. Nastala tvrdá vyjednávání. Rakousko, Dánsko, Nizozemsko a Švédsko – rychle pokřtěné jako „skromná čtyřka“ – požadovaly nové slevy a přísnější stropy. Čistí příjemci namítali, že prostředky na soudržnost jsou cenou za jednotný trh. Sice došlo k dohodě, ale dobrá vůle ochabla.
Než inkoust zaschnul, vypukla světová finanční krize i krize eurozóny. Růst zmizel, dluhy vzrostly a rozšířila se úsporná opatření. Nadcházející finanční rámec by byl ještě štíhlejší.
Plán na období 2014 až 2020, vypracovaný v době záchranných balíčků a rostoucí nezaměstnanosti, se stal prvním plánem, který se v nominálních eurech zmenšil. Závazky byly omezeny na 960 miliard eur, což bylo zhruba 0,95 % HND Unie.
Parlament označil tuto částku za příliš nízkou, ale neměl dost hlasů, aby ji zablokoval. Flexibilita a rezerva pro mimořádnou pomoc se dostaly mimo strop, což vyvolalo obvinění z „stínového rozpočtování“.
Migrační vlna a pandemie
Migrační vlna v roce 2015 pak tyto limity odhalila. Poslanci prohledávali účetní knihy, aby našli peníze na ubytování uprchlíků a ostrahu hranic, ale zjistili, že stropy jsou uzamčeny. Mezitím si Britové v roce 2016 odhlasovali vystoupení z EU, což pak znamenalo ztrátu druhého největšího čistého přispěvatele do rozpočtu a znovu otevřelo všechny účetní knihy.
Ministři financí se připravovali na složitější výpočty. A do toho přišel virus. Covid-19 ochromil ekonomiky právě v době, kdy začala jednání o víceletém finančním rámci na období 2021 až 2027.
Po dlouhých jednáních v červenci 2020 se unijní lídři dohodli na balíčku v hodnotě 1,8 bilionu eur. Obsahoval finanční rámec ve výši 1,074 bilionu eur plus fond na podporu oživení v hodnotě 750 miliard eur, nazvaný NextGenerationEU a financovaný společným dluhem. Třicet procent celkových výdajů bylo vyčleněno na opatření v oblasti klimatu; další položky cílily na digitální modernizaci a ekonomickou odolnost.
Poláci a Maďaři hrozili vetem
Dohoda také spojila finanční prostředky s dodržováním zásad právního státu. Varšava a Budapešť pohrozily vetem, ale po procedurálních ujištěních nakonec ustoupily.
Tehdejší předseda Evropské rady Charles Michel označil dohodu bezprostředně po maratónském summitu v roce 2020 za „Hamiltonův moment Evropy“. Šlo o přirovnání pro společné zadlužení EU, podobně jako učinil v roce 1790 první ministr financí USA Alexander Hamilton, když prosadil, aby federální vláda převzala dluhy jednotlivých států po válce za nezávislost. Tento výraz v Evropě použil už dřív Olaf Scholz, tehdejší německý ministr financí, v souvislosti s návrhy lídrů Německa a Francie Angely Merkelové a Emmanuela Macrona.
Čistí přispěvatelé se na dluh dívali s nelibostí, ale přesto podepsali. Vysoká inflace a ruská invaze na Ukrajinu brzy přinesly další napětí. Ale finanční rámec vydržel, což ukázalo hodnotu zabudované flexibility a těžce vydobytého zvyku dosahovat kompromisu.
Co bude dál?
Pozornost se nyní přesouvá na období 2028 až 2034. Evropská komise navrhuje rozpočet ve výši téměř dvou bilionů eur, což znamená přibližně 1,26 % HND Unie. Návrh se zaměřuje na šest priorit:
1. Flexibilita, která umožňuje rychlý přesun finančních prostředků v případě krize.
2. Zjednodušení prostřednictvím národních a regionálních plánů partnerství.
3. Konkurenceschopnost, která směřuje prostřednictvím Evropského fondu konkurenceschopnosti do zelených technologií, biotechnologií a obrany.
4. Sociální začlenění a dovednosti. Program Erasmus+ se má rozšiřovat a podporovat mobilitu a občanské vazby.
5. Připravenost: krizový mechanismus ve výši 400 miliard eur slibuje rychlejší podporu v případě otřesů.
6. Bezpečnost, kdy by více než 131 miliard eur posílilo kybernetickou obranu, zásoby munice a společné zadávání veřejných zakázek. Což jsou částky, které byly v době, kdy platila jen společná zemědělská politika, nepředstavitelné.
Způsob financování však zůstává sporný. Uhlíkové a digitální poplatky existují na papíře, ale většinu zátěže stále nesou národní pokladny. Mechanismus „juste retour“ – chladné zúčtování vzájemných výměn – nevykazuje žádné známky slábnutí.
Staré známé rozpočtové vzorce
Sedm desetiletí evropské integrace provázejí známé rytmy. Zemědělství začíná dominovat, ustupuje a poté vyvolává nové neshody. Rozšíření vzbuzuje velkorysost, následující ekonomické poklesy ji zase omezují. Každé řešení je semínkem dalšího problému. Slevy plodí další slevy, mimorozpočtové nástroje podporují netransparentnost a sdílení dluhů vyvolává nervozitu členských zemí.
Rámec však přetrvává. Posunul se od ročních náčrtů k pětiletým, poté šestiletým a nyní sedmiletým obdobím. Společný balík peněz vydláždil silnice v Andalusii, vybavil učebny v Pobaltí a modernizoval továrny v Bavorsku. Přečkal zuřivost britské premiérky Margaret Thatcherové, francouzsko-německé handlování i populistické tirády.
Ať už příští cyklus přinese cokoli, rozpočet se opět přizpůsobí – nikdy nezkolabuje a vždy bude odrážet neuspořádané, ale vytrvalé hledání společného cíle Evropy. Zda dokáže zachránit Evropskou unii uprostřed současných výzev, je jiná otázka.
