Ministerstvo obrany finišuje s předlohou zákona o financování obrany České republiky. Ten by měl pod aktuální tíhou války na Ukrajině zásadním způsobem ovlivnit bezpečnost země. Zákon bude zásadně měnit i rozpočtová pravidla. Vše probíhalo zpočátku poměrně svižně, ale v připomínkovém řízení se ozvalo hned několik resortů, které mají s předlohou zásadní problém. Například ministerstvo práce a sociálních věcí a ministerstvo dopravy, podle nichž nemohou mít státní podniky účty jen u České národní banky. Ministerstvo financí pak hned navrhlo úpravu.
Zákon o financování obrany státu už prošel meziresortním připomínkovým řízení. Bohužel ne tak hladce, jak se čekalo, a do předlohy bude třeba ještě razantně zasáhnout.
„Přináší tři nové základní oblasti. Za prvé stanovuje minimální objem výdajů ve výši 2 procent HDP. Za druhé, jasně definuje obranné výdaje a za třetí říká, že ministerstvo obrany má odpovědnost za jejich řízení za celou státní správu,“ uvedla před časem ministryně obrany Jana Černochová (ODS) na Kulatém stolu poradenské společnosti EY, který proběhl ve spolupráci s Ekonomickým deníkem a Českou justicí.
Cílem zákona je přispět k dodržování aliančního závazku dosáhnout ve státním rozpočtu ročního podílu výdajů na obranu státu na úrovni minimálně 2 procent HDP. Resort Jany Černochové toho chce dosáhnout právním zakotvením této povinnosti vládě.
Dalším metou předlohy je dosáhnout stability v plánování a efektivním řízení výdajů na obranu státu, souvisejících především s akvizičním procesem realizovaným ministerstvem obrany. A to ve specifických podmínkách daných bezpečnostním prostředím, ale i zvláštním určením pořizovaného majetku.
Jak toho chce ministerstvo dosáhnout? Stanovením definice strategických projektů armády, způsobu jejich výběru a plánování k realizaci a oprávnění a povinnosti ministerstva obrany vyčlenit v návrhu rozpočtu své kapitoly k financování strategických projektů armády – jím vybraných ze seznamu projednaného s ministerstvem financí a schváleného vládou – a odpovídající výši účelově určených a samostatně sledovatelných rozpočtových prostředků.
Resort obrany pak chce v související novele zákona o rozpočtových pravidlech využít mechanismus, s jehož pomocí bude dána – prostřednictvím nově koncipované možnosti převést nevyčerpané výdaje určené na financování strategických projektů armády – na obdobné jiné strategické projekty. Laicky řečeno, vládou schválené strategické projekty budou mít zajištěné financování, takže bude možné zahájit akvizici, ale nebude nutné ještě před podpisem smlouvy odhadovat financování projektu v letech, což – pokud se nepodaří smlouvu uzavřít v předpokládaném termínu – způsobuje pouze chaos v rozpočtu i v plánech. Celkově se díky novele zvýší stabilita plánování i financování a efektivita.
To představuje cestu k použití nespotřebovaných výdajů u strategických projektů přes jednotlivé rozpočtové roky, která by měla vést k dlouhodobému a efektivnímu financování modernizace armády.
Státní podniky nemohou mít účty jen u ČNB
Jenže k návrhu zákona uplatnilo takzvanou zásadní připomínku například ministerstvo práce a sociálních věcí.
„Podstatou navrhované změny je, že by státní podniky mohly vést účty výhradně u České národní banky. S tímto návrhem zásadně nesouhlasíme. Státní podniky jsou podnikajícími subjekty a jako takové by měly mít nadále možnost vést účty u komerčních bank. Povinnost přejít k České národní bance by vzhledem k neúročeným účtům do budoucna znamenala významné výpadky dlouhodobých disponibilních prostředků státních podniků,“ tvrdí resort Mariana Jurečky (KDU-ČSL).
Národní banka má podle připomínek plnit zcela jiné funkce než komerční banka.
„Navrhovaná úprava by mohla výhledově vyvolat tlak na umožnění vedení účtů u České národní banky i soukromému sektoru. Nelze opomenout ani to, že přesun peněžních prostředků státních podniků pod Českou národní banku by mohlo ovlivnit vnímání jistoty České národní banky (vyvolat dojem, že má problém s likviditou), což by mohlo mít dalekosáhlé důsledky pro finanční sektor,“ tvrdí v zásadní připomínce ministerstvo práce a sociálních věcí.
Stejný bod namítá i ministerstvo dopravy.
„Požadujeme vypuštění novelizačního bodu 1 v části druhé návrhu zákona, neboť v důsledku jeho přijetí by státní podniky nesměly mít jiné účty než ty, které jsou vedeny u České národní banky. Zavedení bankovního přímusu by pro mnohé státní podniky znamenalo komplikace v oblasti vedení účtů v cizích měnách, aktivního využívání platebních karet, využívání bankovní záruky, využívání kontokorentních účtů, využívání bankovních úvěrů, využívání platebních bran, realizace hotovostních výběrů a vkladů v tuzemské i cizí měně či úhrad pohledávek ze strany odběratelů,“ tvrdí resort dopravy.
Účetnictví a výkaznictví státních podniků se přitom podle resortu Martina Kupky (ODS) zásadním způsobem neliší od ostatních podnikatelských subjektů, státní podniky nemají žádné přímé napojení na státní rozpočet na příjmové ani výdajové straně, s výjimkou případných účelově vázaných dotací.
„Při současném způsobu financování, kdy je podnik financován z výnosů své činnosti a úvěrů od komerčních bank bez přímého napojení na státní rozpočet a zároveň vede účetnictví jako podnikatelský subjekt, je přímé napojení veškerých prostředků na státní pokladnu obtížně realizovatelné,“ varuje ministerstvo dopravy.
Podobně to vidí i ministerstvo vnitra a v podstatě tutéž připomínku vyslovilo i ministerstvo zemědělství.
Návrh zákona má za cíl zejména zlepšit plánování a efektivní řízení výdajů na obranu státu, a proto je jeho součástí také návrh novely rozpočtových pravidel, jenž podle předkládací zprávy stanoví ´mechanismus, s jehož pomocí bude dána – prostřednictvím nově koncipované možnosti převést nevyčerpané výdaje určené na financování strategického projektu armády na obdobné jiné strategické projekty – cesta k použití nespotřebovaných výdajů u strategických projektů armády napříč programy reprodukce majetku průběžně přes jednotlivé rozpočtové roky a tím i k dlouhodobému a efektivnímu financování modernizace armády´.
„S tímto cílem navrhované novely rozpočtových pravidel lze na základě předloženého odůvodnění souhlasit, nicméně součástí návrhu jsou i změny, které jdou nad rámec oblasti financování strategických projektů armády. V bodu 1 návrh stanoví, že mezi peněžní prostředky státní pokladny se nově zahrnují i peněžní prostředky na účtech státních podniků. S tímto návrhem zásadně nesouhlasíme, a to z následujících důvodů: Zatímco návrh a přiložené materiály obsahují detailní informace o jiných částech návrhu, zásadní změnu týkající se státních podniků komentuje pouze důvodová zpráva, a to ve své zvláštní části větou ´Účty podřízené státní podkladně budou muset mít po uplynutí přechodného období také státní podniky´, přičemž v obecné části nejsou uvedeny důvody pro tuto změnu, odůvodnění nezbytnosti úpravy a nejsou ani řešeny důsledky, které tato změna bude pro státní podniky mít,“ tvrdí resort Zdeňka Nekuly (KDU-ČSL).
Podle ministerstva zemědělství se lze důvodně obávat, že nový režim spočívající v zavedení povinnosti státních podniků vést peněžní prostředky na bankovních účtech podřízených státní pokladně bude pro státní podniky znamenat výrazné omezení podnikatelských aktivit, a mohl by mít negativní důsledky i v rámci platebního styku v cizích měnách.
„S ohledem na výše uvedené požadujeme úpravu z návrhu novely rozpočtových pravidel vypustit. Tato připomínka je zásadní,“ vzkázalo předkladatelům zákona ministerstvo zemědělství.
K této problematice se vyjádřil i Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ).
„Doporučujeme v návrhu řešit i situaci, kdy státní podniky mají úvěr u banky nebo jiného poskytovatele platebních služeb, a vedení účtu u poskytovatele úvěru je obecnou podmínkou, za které byl úvěr poskytnut. Pokud by reálně došlo ke zrušení účtu u poskytovatele úvěru, nemohl by technicky poskytovatel úvěru na základě smlouvy provádět z účtu srážky splátek, úroků a poplatků,“ uvedl NKÚ).
Možnost zásadní připomínky uplatnilo ke stejné problematice i ministerstvo financí. To ale přispěchalo rovnou i s návrhem, jak s danou problematikou naložit.
„Navrhuje se všem výše uvedeným subjektům umožnit zřízení účtů mimo Českou národní banku za stejných podmínek jako je to umožněno státním příspěvkovým organizacím. To znamená po předchozím souhlasu ministerstva financí uděleném na základě odůvodněné žádosti. Tyto subjekty budou mít také povinnost informovat ministerstvo financí do desátého dne každého měsíce o zůstatku k poslednímu dni předcházejícího měsíce a o průměrné výši prostředků za předcházející měsíc na každém z těchto účtů,“ přispěchal s možným řešením resort Zbyňka Stanjury (ODS).
„Pomine-li důvod, pro který byly účty mimo Českou národní banku výše uvedenými subjekty zřízeny, budou prostředky převedeny do České národní banky na účty podřízené státní pokladně. Vzhledem k tomu, že dotčené subjekty nemají hlavní činnost, nelze požadovat, aby peníze byly převedeny na účet, na který jsou přijímány prostředky z hlavní činnosti. Požaduje se ale převedení peněz na účet na účet podřízený státní pokladně do České národní banky,“ dodalo ministerstvo financí.
Peníze všem, ne jen obraně
Ministerstvo zdravotnictví se vyjádřilo k nespotřebovaným rozpočtovým prostředkům, které by na základě zákona zkonzumovalo ministerstvo obrany.
„Ministerstvo zemědělství je přesvědčeno, že rozpočtová pravidla by měla sloužit pro všechny resorty a kapitoly bez výjimky stejně. Shora uvedeným ustanovením však dochází k založení nerovnosti mezi resortem obrany a ostatními resorty, a to co se týče dalšího možného použití nároků z nespotřebovaných výdajů na strategické projekty. MZ proto navrhuje, aby možnost využití nespotřebovaných prostředků státního rozpočtu byla dána všem resortům, a nikoli pouze resortu obrany,“ uvedl resort Vlastimila Válka (TOP09).
Problém je i započtení výdajů na smíšené civilně-vojenské aktivity
S další zásadní připomínkou se ozvalo i ministerstvo vnitra. Týká se toho, že do investic do obrany ve výši 2 HDP by bylo možné zahrnout například strategické stavby civilně-vojenského charakteru, zjednodušeně například mosty, po kterých by se mohla pohybovat těžká armádní technika nebo státem akreditované střelecké kurzy.
„Předkladatel návrhu tvrdí, že do výdajů na obranu státu lze započítat vojenskou část smíšených civilně vojenských aktivit, pokud tato vojenská část může být specificky účtována či odhadnuta. Potřeby aliance zahrnují výdaje v rámci společného financování NATO a způsobilé svěřenské fondy spravované NATO. Aby tak národní výdaje mohly být v rámci aliance vykázány jako výdaje na obranu státu, musí mít vazbu na potřeby ozbrojených sil, případně být příspěvkem do aliančního rozpočtu/programu, svěřenského fondu NATO nebo na operace a mise. Započítávat naopak nelze výdaje na civilní obranu a civilní připravenost,“ vztyčilo prst ministerstvo vnitra.
Státem akreditované střelecké kurzy pro držitele zbraní lze podle ministerstva vnitra považovat za smíšenou civilně vojenskou aktivitu, „která bezesporu zvyšuje připravenost a kompetenci obyvatel pro obranu státu“.
„Tyto kurzy budou do budoucna rozšířeny a mohou být modifikovány tak, aby ještě více zohledňovaly potřeby obranyschopnosti České republiky. Z tohoto důvodu by měl existovat nástroj, jak tyto kurzy spolufinancovat,“ napsal resort Víta Rakušana (STAN).
Organizační složky státu nemohou využívat dodavatelské úvěry
Ministerstvo práce a sociálních věcí pak připojilo další zásadní připomínku – týká se státních výdajů na energetiku.
Cílem předloženého návrhu je mimo jiné úprava rozpočtových pravidel, a tím umožnění financování u organizačních složek státu z programů v rámci úspor „provozních“ prostředků, v důsledku realizace projektů poskytování energetických služeb se zaručeným výsledkem.
„Úprava zákona o rozpočtových pravidlech je koncipována tak, aby v příslušných případech organizační složka státu mohla programy financovat (kromě ´investičních´ prostředků vázaných přímo na tento účel) také z nevyčerpaných prostředků státního rozpočtu, které byly původně účelově vázány na úhradu provozních výdajů organizační složky či jiných neprofilujících výdajů organizační složky, a to včetně nároků z nespotřebovaných neprofilujících výdajů organizační složky (tj. z ´rozpočtových přebytků´ těchto výdajů vzniklých v minulých letech). Úprava zákona zároveň obsahuje referenci na definici poskytování energetických služeb a smlouvy o poskytování energetických služeb se zaručeným výsledkem, jak jsou uvedeny v zákoně o hospodaření energií,“ připomínkuje dále ministerstvo.
Průběžná a správně řízená renovace budov je podle Jurečkova resortu jedním z klíčových aspektů pro dosažení střednědobých klimatických cílů, snížení závislosti na ruském plynu a jde ruku v ruce se zvýšením uživatelského komfortu a kvality stráveného času uvnitř budov. Vzhledem k potřebě akutního řešení energetických úspor se v tomto segmentu očekává impuls pro růst pracovního trhu ve stavebnictví a v implementaci moderních technologií, současně s úsporou státních výdajů na energie. Pro realizaci úsporných opatření jsou však zásadní nákladově efektivní optimalizace připravovaných investic spolu s vhodným financováním.
„Při využití smlouvy o energetických službách se zaručeným výsledkem k tomu lze výhodně využít lidských kapacit odborníků, inovačního potenciálu a finančních nástrojů poskytovaných soukromým sektorem. Tyto finanční nástroje (dodavatelské úvěry) lze výhodně kombinovat s evropskými i domácími dotačními programy a docílit tak nejlepšího ekonomického i environmentálního efektu. Znatelným dopadem pro uživatele budov je současně i větší uživatelský komfort a kvalita prostředí.
Výhod projektů se zaručeným výsledkem využívají již mnoho let municipální a krajské veřejné instituce a jejich příspěvkové organizace a při splnění podmínek definovaných stávajícím zněním zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, i státní příspěvkové organizace. Organizační složky státu však nemohou využívat financování formou dodavatelského úvěru, čímž přichází o výhodu koordinovaných parametrů investic a úspor, navíc musí na investici alokovat nové zdroje. Oproti tomu je u smluv se zaručeným energetickým výsledkem investice pokryta z budoucích úspor,“ dodává ministerstvo práce a sociálních věcí.
Jan Hrbáček
