Zkracování lhůt, reforma státní správy a koordinace organizace úřadů by podle advokáta Jakuba Lichnovského napomohla zrychlení stavebního řízení a tak celkově podpořila realizaci investic v České republice. Změna zákonů a právních předpisů sama o sobě podle něj není univerzálním klíčem k tomu, aby se prostředí pro investice v tuzemsku zlepšilo. „Nenechme se opít rohlíkem, že právní předpis všechno spraví,“ říká v rozhovoru pro Českou justici.
Jak se díváte na situaci ohledně investic?
Předně bych řekl, že investice zvláště v průmyslu a i jiných oborech jsou často o šíření nových technologií. Stát, který je získá dříve, má výkonnější hospodářství, tvoří větší nadhodnotu, kterou si můžeme rozdělit a budovat z ní další statky a investice. Nyní přišla velká společenská změna s omezeními z důvodu Covid19 a vidíme, že se začínají šířit zcela nové technologie, podpořené také úplně jinými návyky na straně lidí. Proto je nutné být nyní připraven na nové investice, udržet stabilitu hospodářství i stabilitu právního prostředí.
Když se podíváme na plánované změny, zjistíme, že se zde odehrává jakýsi ping pong o tom, jak se změní stavební zákon a související předpisy, a jak se následně zkrátí lhůty zvláště ve stavebním řízení a dalších povolovacích procesech souvisejících s investicemi a povolování jejich umístění. Je pravdou, že investoři přicházející do jednotlivých zemí a regionů, kteří mají zájem o realizaci průmyslové investice nebo továrny, se zajímají o pobídky, jaké poměry panují v dané lokalitě a také o časový odhad doby pro realizaci celé investice. I přes sebelepší podporu investic je časový aspekt realizace kritický, kdy u významné investice může opoždění náběhu provozu pouze o měsíc způsobit značné ztráty. Čas je významně ovlivněn organizací státní správy. Je třeba si uvědomit, že ani se sebelepší novelou stavebního zákona se nepohneme dále bez nutné reformy státní správy, která z hlediska její výkonnosti a dobrého fungování je a bude limitujícím faktorem.
Co se týká prognózy dalšího vývoje, je poměrně málo zdrojů o stavu investic, jejich nárůstu nebo poklesu. Rád bych však zmínil dobrou práci Národního centra průmyslu 4.0. při ČVUT, které provádí průzkumy v rámci průmyslu, a rovněž Asociaci pro zahraniční investice.
Z těchto odhadů můžeme vidět projekty, o které je zájem. Z toho, co vidím na svém stole vnímám, že se objevují technologické změny a tyto přinesou nové investice, o které bychom měli usilovat (elektromobilita, vodík a energetika, 3D tisk, umělá inteligence, chemická recyklace plastů, výroba paliv a některé další). V současné době je v našem regionu velice dravé Polsko, které získává poměrně hodně investic, které by za jiných okolností mohly být částečně získány Českou republikou.
Jsem toho názoru, že v současné době je k efektivní podpoře investic nutná podpora státní správy a vyhodnocení způsobu jejího fungování. Je to něco podobného, co proběhlo u Českého katastrálního úřadu a obchodního rejstříku, což byly dvě velice úspěšné změny za pomoci informačních technologií (evidence průběhu řízení a nápadu přes internet), úpravy právních předpisů, ale také systematické práce s lidmi na změně k lepšímu (hodně v tomto pomohly i firmy, které se věnují psychologii práce). Važme si státní správy, investujme do ní a nastavme funkční systém vzdělávání a koordinace v povolovacích procesů a spolupráce napříč jednotlivými odbory. Bez výborně fungující státní správy se totiž soukromý sektor a investice, neobejdou.
Jak by se státní správa měla reformovat?
Vnímáme, že ideou reformy by měl být cíl sjednocení, a to v oblasti organizace, postupů a provádění úkonů dle právních předpisů v praxi, kdy největší omezení máme v řízení o povolování staveb a v povolovacích procesech obecně. Státní správa by měla být plně digitalizovaná, s možnostmi plnohodnotného dálkového přístupu. Měla by být schopna si dohledat dostupné informace a vzájemně koordinovat činnosti jednotlivých úřadů, Stavebník by neměl být v roli pošťáka, často přenášejícího stanoviska z jednoho patra do druhého v rámci stejné budovy narážející na neustále připomínky, které se nekonečně řeší.
Průzkum Světové banky ukázal, že je u nás obrovský rozdíl i mezi jednotlivými kraji, kdy realizace investic v některých lokalitách není jednoduchá a časové rozdíly v povolovacích procesech jsou dramatické. Pro plynulejší průběh realizace investice je důležitá vzájemná komunikace dotčených orgánů a sjednocování jejich stanovisek, což se neděje hladce a celý proces to zpomaluje. Do toho ještě vstupuje přezkum ve správním řízení na úrovni krajských soudů a v některých případech i Nejvyššího správního soudu (to už u větších investic je vždy neúspěch). A nedostaneme se dál, pokud se se schvalovacím procesem nedostaneme někam na úroveň cca jednoho roku.
Nová právní úprava stavebního zákona povede k tomu, že se znovu bude vytvářet nová judikatura, kdy proces přezkumů, odvolání a žalob může realizaci investice protáhnout až na několik let. Hledání právní jistoty bude chvíli trvat, ale vyplatí se pakliže si odpracujeme digitální a organizační reformu státní správy.
Nastavení státní správy ve stavebních řízeních je tedy celé špatně?
I přes zmíněné výhrady nelze však říci, že je nastavení státní správy s ohledem na stavební řízení „celé špatné“. Ze zkušenosti vnímáme, že u části státní správy, a konkrétně u řady úředníků, vidíme velké, až téměř nadlidské, úsilí. Vláda se také velmi snaží. Všichni však narážejí na to, že třeba výstavba továrny spadne do katastrálního území obce, kde je malý stavební úřad. Tak se to snaží řešit v rámci metodického vedení s nadřízeným odborem na kraji. To, že krajský úřad má současně přezkumnou a zároveň úlohu metodického vedení vůči podřízeným stavebním úřadům, není dobré. Pak nastává absurdní situace, kdy je potřeba, aby krajský úřad pomohl s řešením případu, a ten řekne: neříkejte nám konkrétní věci, ale pošlete nám obecný dotaz, na který odpovíme, protože jsme současně odvolací orgán a mohlo by hrozit naše vyloučení z přezkumu. A když to funguje tímto způsobem, tak se všechno ztratí v překladu. Podle našeho názoru je absolutně klíčové, aby se všichni aktéři zamysleli, jestli nenasměrovat prostředky do proškolení státní správy a efektivní sdílení kapacit v první instanci a jejich řízení, aby mohli sdílet konkrétní informace, proškolení, sdílení odbornosti na jednotlivých kauzách a přidělení úředníků podle zkušenosti za účelem odborně správného a včasného rozhodnutí. Je nezbytné napravit současný stav kdy státní správa sama čelí určitému konfliktu jednotlivých zákonů, kdy tyto mnohdy obhajují různé, a často protichůdné zájmy (typicky zákon o vodách a zákona o životním prostředí).
Jak by se mohlo dosáhnout zlepšení?
V rámci povolovacích procesů by se vytvořilo vedení, které na úrovni první instance v rámci správního řízení bude přijímat podání směřující k této první instanci (ať už by se to koordinovalo v rámci kraje nebo případně jiného celku, nabízí se také původní okresy). A nebylo by to podání na konkrétní stavební úřad. Ale ve vztahu k této první správní instanci pro celý kraj. Práci by měl za úkol organizovat a zvládnout vedoucí. To neznamená, že úředníci odejdou z obcí. Budou tam minimálně přítomni ve veřejné dny mohou pracovat s využitím elektronických komunikačních prostředků, digitalizovaných spisů s dálkovým přístupem mezi sebou právě z těchto obcí, ale budou mít možnost sdílet kapacity v rámci této úrovně. Zmizí tak problém s tím, že krajský úřad metodicky vede a zároveň je druhoinstanční přezkum, kterému stále hrozí nařčení z podjatosti a proto kauzy nezkoumá v detailu.
Jaká je situace s pobídkami?
Vláda zcela správně, když jsme byli v konjuktuře a neměli dostatek volných pracovníků (nehovořím jen o nezaměstnaných), netlačila do toho, abychom měli plošné pobídky na vše, ale šla na pobídky s vyšší přidanou hodnotou, inovativními technologiemi atd. To vše je v pořádku. Teď se situace v české ekonomice obrací a měli bychom zvážit poskytnutí pobídek pro širší spektrum podnikatelských oborů samozřejmě s vyšší přidanou hodnotou, novou technologií a také se podívat, jaké pobídky poskytují v okolních zemích, tj. udělat si určitý benchmark. Není náhodou, že Polsko v posledním desetiletí udělalo obrovský pokrok, provázela to stabilita vlády a zlepšení povolovacích procesů, fungování státní správy a motivace obcí daní z nemovitostí, která je příjmem těchto obcí. V Polsku je daň z nemovitostí násobně vyšší a pro obce je to významná motivace. Současně bych řekl, zamysleme se nad tím, kdo všechno by měl obdržet pobídky při investici, obec a její občany bychom neměli vynechat.
Dalším faktorem, který moc neslyším, je základní zásada rozvoje naší země a to je její rovnoměrnost, dostupnost infrastruktury (dopravní obslužnost, telekomunikace, sociální a zdravotní služby). Pobídky vyrovnávají ekonomický nepoměr mezi velkými městy a řekněme zbytkem území České republiky, tj. mají kohezní účinky. Zajímavá je situace také v Německu, kde existuje speciální daňové zatížení také s ohledem na velikost obce, ve které je takový provoz umístěn (větší města a obce mají vyšší daň), proto mají poměrně rovnoměrně rozmístěny výrobní kapacity.
Máme z hlediska investičních pobídek schvalování projektů ze strany celé vlády. Dříve to bylo tak, že se projekty podávaly na Ministerstvo průmyslu a obchodu. Musím říct, že ze strany investorů je preference nejít do vlády a možná zvažme, jestli nechceme pobídky vrátit do schvalování na úrovni ministerstva.
Domnívám se, že ČR potřebuje neustálé pobídky pro průmysl a technologie s vyšší přidanou hodnotou – je to nikdy nekončící proces, kdy je zapotřebí pro udržení zejména průmyslu neustále sledovat výši investic, tak aby provozy v České republice nezastarávaly. Podpora investic je tedy něco jako průtokový ohřívač vody a je nutné její výkonnost sledovat stále a citlivě ji řídit. Úvaha, že trh si poradí sám, myslím, není úplně realistická.
Máte zájem otevřít pobídky pro investice do povolení průmyslových zón, které se nabízejí?
Máme tu řadu brownfieldů (již zastavených území) okolo starých provozů, typicky tím je nejvíce postižen Moravskoslezský kraj, Ústecký kraj částečně Karlovarský, bývalé šachty a hutní průmysl, chemické provozy, jsou tam státní prostředky z ekologické smlouvy ještě z dob privatizace na vyčištění a řada dalších zdrojů, ale je to komplikované. Brownfield vyžaduje dorovnání nákladové mezery, protože když vezmete „čisté“ pozemky, které jsou jinak k dispozici, nezatížené, tak se musíte podívat na to, kolik do toho musíte investovat navíc. Tuto nákladovou mezeru je nutné mít možnost dofinancovat z veřejné podpory. Je nutné říci, že ani legislativa ohledně vyčištění není u brownfieldů jednoduchá a hrozí např. zápis do seznamu ekologicky znečištěných území, což nepřináší žádnou výhodu jen znehodnocení hodnoty pozemku a speciální režim nakládání.
Je pravdou, že se nám výrazně zhoršila možnost stavět v oblastech, které mají vysokou bonitu půdy. Což je správně. Ale měli bychom se podívat, jaké pozemky jsou k dispozici, a zda chceme sponzorovat nákladové mezery u brownfieldů a jak nám tyto zóny zasahují do sociálního prostředí (často je to poměrně blízko center měst). Zmiňuji to proto, že v současné době v ČR nemáme dostatek průmyslových zón pro rychlé umístění investice. A rychlost je klíčová. U brownfieldů je příjemné právě to, že mají kapacity inženýrských sítí a přípojek. Pak je otázka, jak rychle ten konkrétní podnik dokáže získat financování nákladové mezery, územní a stavební rozhodnutí.
Kde v rámci toho procesu schvalování tedy vidíte největší problém?
Z mého pohledu jsou největší problém stanoviska dotčených orgánů státní správy, ekologická sdružení a také soudní přezkum, kde dochází k velkým zdržením. A na všech těch úrovních je vidět přístup, že čas nic nestojí, bez zohlednění nákladů, které musí investor pro každý projekt vynaložit, které se pohybují často i v desítkách milionů korun. Podle mě se tomu dá čelit jedině zkracováním lhůt, reformou státní správy a pomoci úřadům v lepší organizaci. Znovu bych zmínil, že osobně se setkáváme s řadou úředníků, kteří si berou práci za svou, ale musejí čekat např. na stanoviska.
Další o nic méně závažnou překážkou je zastarávání právních předpisů. Zákonodárce mnohdy není schopen promptně reagovat na společenský a technologický vývoj tak rychle, jak bychom si představovali, v důsledku čehož jsou mnohdy projekty postavené na základě nejnovějších technologií posuzovány optikou již zastaralých předpisů. Tato problematika je nejvíce viditelná v oblasti energetiky, stavebních technologií či moderní infrastruktury.
Samostatným tématem jsou ekologická sdružení, což jsou často jiné způsoby podnikání (čest výjimkám). Toto je notoricky známo. Jen bych poznamenal, že nám stále chybí základní zásady pro vzhled průmyslových zón a jejich začlenění do krajiny, např. že kolem průmyslových zón by měl být pruh zeleně, tak aby ty haly pokud možno nebyly vidět do krajiny atd. V rámci EIA se schvalují kompenzační území spíše pro přírodu než pro přírodu a lidi.
Jak se na prostředí pro investice podepsala koronakrize?
Loňský rok byl specifický. Projekty, které již byly rozpracované se realizovaly ve zrychleném tempu a to pomohlo. Nové projekty (nezahájené) byly na řadě míst ohrožené, ale vidíme, že aktivita průmyslových a inovativních firem je docela značná díky přicházejícím technologickým změnám. A naše snahy rovněž směřují k podpoře investic do kvalitních průmyslových kapacit, které se v ČR umístí. Mýtus, že máme plnou zaměstnanost, nám začíná pomalu opadávat. Začíná se propouštět. Díky výpovědním lhůtám a podpoře na úřadech práce si to ještě plně neuvědomujeme, ale je třeba reagovat včas, kdy rychlejší realizace investic by mohla napomoci určitému zmírnění dopadu koronakrize. Česká republika má stále poměrně levnou energii a i cenová hladina je níže a přitom máme dobrou úroveň kvalifikace našich lidí a o Českou republiku, jako destinaci pro investice je zájem. Řada investorů také posuzuje jako klíčový faktor politickou a hospodářskou stabilitu a je pro ně důležitá stabilní vláda.
Jaký vliv má na délku stavebního a dalších přidružených řízení soudní přezkum? Správní úseky jsou přetížené dlouhodobě.
Tato otázka je zcela na místě. S Covidem se poněkud zbrzdil soudní přezkum podaných žalob. Jeden takový typický jev je, že textace ve stavebním zákoně vedla k tomu, že v rámci stavebního řízení se de facto znovu posuzuje vliv stavby na okolí. K tomu se dokládají různé zprávy (emise, hluk atd.). Dříve se hodně odvolávalo do územního rozhodnutí, dneska se odvolává také proti stavebnímu rozhodnutí a umocnil to soudní přezkum. Přitom se posuzuje vliv nového objektu/stavby na životní prostředí v rámci EIA a v rámci územního rozhodnutí vliv na přírodu a krajinu, tj. před a v rámci územního řízení. Zákon na ochranu životního prostředí dává v těchto fázích širší míru soudního i správního uvážení. Toto by však nemělo platit pro stavební řízení, kde už se posuzuje pouze vliv provádění stavby. Je na místě rovněž uvážit míru veřejného zájmu na tom, že naše země potřebuje inovace a nemůžeme šíři přezkumu a stanovisek neustále opakovat v každém řízení. Jakákoliv stavba a investice vyvolá oživení ekonomiky a lidem umožní realizovat svůj život. Bylo by mým velkým přáním, abychom se společně zamysleli nad tím, jakým způsobem publikovat všechna rozhodnutí, tj. jak zefektivnit nejen samotné řízení u úřadů, ale jak účinně nastavit mantinely přezkumu, abychom výkonně posoudili střety zájmů s ohledem na danou investici a zbytečně tento potenciál nebrzdili. Stává se, v některých krajích velmi často, že územní nebo stavební povolení putuje mezi obcí a krajem několikrát než je pravomocně vydáno. Pak následuje proti již pravomocnému rozhodnutí odvolání v podobě správní žaloby, často i s předběžným opatřením a začíná to znova.
Narážíte na takzvané „krajové zlozvyky“ z první instance?
Ano, jsou hodně silné a je to vidět v praxi. Délku řízení v rámci státní správy je vidět v průzkumu světové banky. Přezkum v první soudní instancí – to je mezi rozhodnutími krajského úřadu a první instancí ve správním soudnictví. Stává se, že sám stavebník se není schopen efektivně bránit a je v roli vedlejšího účastníka, tj. prosebníka, kdy se jiní účastníci odvolávají proti rozhodnutí, které investorovi/stavebníkovi svědčí, ale stranou je relevantní státní orgán; stavebník se může samozřejmě vyjádřit, ale délka řízení je bez limitu, na jeho podání se nehledí jako na podání strany. A skrze judikaturu Nejvyššího správního soudu je to proces dosti zdlouhavý a nepoužitelný pro praxi – stvoření judikátu stojí poměrně velké náklady nejen soudní, ale i náklady projektu (většinou to projekt nepřežije). Musíme si říct, kde jsou limity přezkumu a snažit se pochopit širší praxi. Jistá včasná unifikace by byla vhodná. Proto by bylo z naší strany vítáno, kdyby jednak došlo k určité kooperaci a koordinaci v rámci první instance a došlo ke sjednocování v rámci jednotlivých orgánů státní správy na nižších úrovních, kontrola práce skrze elektronický spis a evidenci podání, doplněné lhůtami. Vedle toho, abychom měli schopnost sjednocovat rychleji prvoinstanční soudní přezkum a i v rámci něho nastavit určité časové i věcné limity přezkumu. Je to o odbornosti a drobné, poměrně dlouhé práci.
Je v dnešní době nutné mít u větších staveb specializovanou právní pomoc?
V dnešní době už není možné při povolování staveb u větších investic pracovat jenom s projektantem a inženýringem. Je třeba prozkoumat podklady, které se poskytují správním orgánům z hlediska právě rozhodovací praxe soudů a často zvolit vhodnou strategii a poskytnout řádné odůvodnění a podklady včas v rámci řízení, protože na pozdější vysvětlení se již nebere zřetel a doplnění těchto informací by vedlo k vrácení na počátek řízení. Je proto vhodné, aby byla zajištěna u významných věcí specializovaná právní pomoc při tvorbě dokumentace pro stavební a územní řízení a další povolovací řízení. Naším cílem je řádně dokončit projekt a vyhnout se problémům a soudním sporům.
JUDr. Jakub Lichnovský, MHA je uznávaným odborníkem na dlouhodobé projekty průmyslové výstavby, projekty v oblasti infrastruktury, energetiky a zdravotnictví včetně vyjednávání EPC smluv, PPP projekty a veřejné zakázky. Jeho zkušenosti a znalosti komplexních procesů potřebných k výstavbě výrobních nebo komerčních nemovitostí a umístění investic obecně pomohly provést individuální investory i velké nadnárodní společnosti při jejich investicích ve středoevropském regionu i dalších zemích.
Eva Paseková
Text je převzat z portálu Česká justice, který je součástí vydavatelství Media Network, stejně jako Ekonomický deník.
