Zákon o střetu zájmů a jeho propojení s pravidly pro veřejné zakázky a dotace patří mezi nejproblematičtější místa české legislativy. Nedostatky v právní úpravě mají konkrétní dopady nejen na státní správu, ale i na běžné podnikatele. Česko přitom promrhalo „klidné roky“, kdy mohlo zákon upravit, aniž by ho akutně potřebovalo použít v praxi.
Blížící se nástup premiéra, který zároveň vlastní velký podnikatelský holding, vyvolává řadu otázek, které si Česko táhne už od minulého působení Andreje Babiše v čele kabinetu. Avšak navzdory ubíhajícímu času je zatím nedokázalo uspokojivě vyřešit. Současná právní úprava střetu zájmů je nedostatečná a neprovázaná s dalšími zákony. V praxi vytváří právní nejistotu pro zadavatele, podnikatele i poskytovatele dotací. Shodli se na tom odborníci z právnické, akademické a podnikatelské sféry, kteří diskutovali na konferenci „Střet zájmů při zadávání veřejných zakázek a poskytování dotací“ pořádané pražskou hospodářskou komorou.
Výsledkem neutěšené situace je zpožďování projektů a prostředí, ve kterém i poctiví podnikatelé zadávají veřejné zakázky, na které získali dotační prostředky, s velkými obavami. Hrozí jim, že kvůli nejasnému výkladu zákona přijdou o pracně získané dotace.
Příklady z praxe: zemědělec a Agrofert
Babišův střet zájmů ohrožuje i podnikatele, kteří s ním a s Agrofertem nemají nic společného.
„Má to dopady nejen na státní správu, ale i na obyčejného člověka,“ upozornil společník advokátní kanceláře Portos Jaromír Císař.
Jako příklad uvedl situaci zemědělce, který si chce koupit traktor a čerpat na něj dotaci. Podle dotačních pravidel musí na dodavatele vypsat soutěž a v ní vybrat nejvýhodnější nabídku. Problém ale nastává v případě, že zemědělci vyjde jako nejvýhodnější nabídka společnost, která patří do skupiny Agrofert.
Mohlo by vás zajímat
Podle Císaře má zadavatel v takovém případě dvě možnosti: buď může vzít nejvýhodnější nabídku, kde ale hrozí podezření ze střetu zájmů a tím pádem odejmutí dotací, anebo Agrofert vyřadit.
Vzít pak druhou nejvýhodnější, a tedy nejčastěji i dražší, nabídku. „V tom případě ale zemědělce čeká mnohaletý soudní spor s vyřazenou společností z koncernu Agrofert, která se bude domnívat, že byla vyřazena z důvodů, které považuje za nelegální,“ ilustruje problém Císař.
Chyby legislativy a LEX Babiš
Problém měla už v roce 2017 vyřešit změna zákona o střetu zájmů. Novela přezdívaná LEX Babiš ale vznikla improvizovaně jako poslanecký pozměňovací návrh, bez důvodové správy, která by ji pomohla vyložit. Podle partnera Portos Milana Kučery další problém začíná u mezer v zákonech. „Zákon o střetu zájmů úplně nekomunikuje se zákonem o zadávání veřejných zakázek,“ vysvětluje.
To potvrzuje i profesor evropského práva Univerzity Karlovy Michal Tomášek. Říká, že český zákon výrazně vybočuje i z toho, co pro řešení střetu zájmů stanovuje evropské právo. „Český zákon pracuje s mechanickými kritérii, která nejsou propojena s reálnými procesy zadávání zakázek. Výsledkem je chaos, různé výklady a obava veřejných institucí cokoli podepsat,“ uvedl Tomášek.
Zákon o zadávání veřejných zakázek navíc neobsahuje jasný mechanismus ani konkrétní ustanovení, jak zadavatel může účastníka ze soutěže vyloučit, pokud je ve střetu zájmů. „Abychom jako zadavatelé někoho vyloučili pouze na základě novelizovaného paragrafu 4b zákona o střetu zájmů, je nezbytné jeho obsah podrobně zapracovat do zadávacích podmínek a pak si splnění v rámci posuzování a hodnocení sami posoudit,“ radí Kučera. Avšak zároveň podnikatelé stále nemají k ruce žádnou státem posvěcenou metodiku, která by jim poradila, jak správně takové posouzení udělat.
Kučera připomněl, že ministerstvo pro místní rozvoj, pod nějž téma veřejných zakázek spadá, v návaznosti na to v roce 2019 doporučilo, ať z opatrnosti zadavatelé vyřazují ze soutěže jen na základě důvodů uvedených v zákoně o zadávání veřejných zakázek. Tento názor později vyvrátil Ústavní soud. Od té doby Česko přešlapuje v legislativní nejistotě.
Nejednoznačná pravidla paralyzují rozhodování
Martin Bělčík, generální ředitel Výzkumného ústavu železničního, který na konferenci reprezentoval stranu zadavatelů i dodavatelů, potvrdil, že právní nejistota ohledně střetu zájmů komplikuje rozhodování firem i úřadů. Prodlužuje přípravu projektů a zvyšuje náklady. „Každý větší projekt dnes prochází několika právními posouzeními. Zadavatelé jsou pod tlakem, aby zabránili byť i zdánlivému riziku střetu zájmů, což vede k prodlevám i opatrnosti, které systém činí neefektivním a výrazně ho prodražují,“ varoval.
Právní nejistota, nejednotný výklad mezi úřady a kontrolními orgány vede k odmítání nabídek a obavám z reputačních škod. Výsledkem je, že drtivá většina zadavatelů raději spornou zakázku zruší, než riskuje spory. I dobře naplánované projekty se pak často vůbec nerealizují, čímž ztrácí celá ekonomika.
Možnosti řešení: příručka a nový fond
„Za pražskou hospodářskou komoru bychom ocenili, kdyby vznikla nějaká příručka, která by pomohla podnikatelům vyznat se v labyrintu střetu zájmů,“ žádá Vladimír Kremlík z Hospodářské komory. Po vytvoření jednoznačné metodiky volá také Martin Bělčík, podle nějž by byla „obrovskou úlevou pro všechny strany“. Nezodpovězenou otázkou ovšem zůstává, kdo by ji měl vytvořit. Zda ministerstvo pro místní rozvoj, pod nějž spadá zákon o zadávání veřejných zakázek, anebo resort spravedlnosti, který odpovídá za legislativu kolem střetu zájmů.
Dalším možným řešením by podle účastníků konference mohlo být zavedení tzv. blind trustu neboli slepého fondu. Systém pocházející z kanadského práva doporučil už v roce 2018 Andreji Babišovi pro řešení střetu zájmů tehdejší eurokomisař pro rozpočet Günther Oettinger.
„Veřejný funkcionář, který by mohl být ve střetu zájmů, musí prostředky vložit do slepého fondu, na jehož správu dohlíží komisař, většinou z řad bývalých soudců, a akcionáři předává pouze informace nezbytné pro jeho daňové přiznání,“ popsal základní princip Kučera. V zahraničí už takový nástroj využila například bývalá britská premiérka Theresa Mayová nebo v menší míře na své akciové portfolio i někdejší americký prezident Barack Obama.
Přínosem slepého fondu má být větší transparentnost a kontrola nad majetky vládnoucích podnikatelů. Na druhé straně i jeho zavedení vyvolá pochybnosti. Kanadská právní úprava totiž například předpokládá, že by se firmy ze slepého fondu po skončení vládního mandátu vrátily zpět původnímu majiteli. Je tak otázkou, zda by je takový veřejný funkcionáři během své vlády neprotěžoval.
Česko potřebu systémovou změnu
Jedno je ale z dosavadní debaty jasné: Česko potřebuje systémovou změnu. Propojení zákona o střetu zájmů, zákona o veřejných zakázkách a mechanismu pro blind trust by mohlo zvýšit transparentnost a zamezit stávajícím sporům a ztrátě veřejných prostředků.
„Dnes se často posuzuje jen formální vlastnictví, nikoli reálný vliv. A zároveň unikají situace, kde skutečný střet zájmů může poškodit veřejný zájem. Modernizace zákona je nezbytná,“ míní Jaromír Císař.
Česko navíc zbytečně promrhalo drahocenný čas, kdy mohlo problém řešit. A nelze přitom vinit jen Andreje Babiše, že debata o nejasnostech nedoběhla do zdárného konce.
„I pokud bychom ho podezřívali, že možná kdysi svými nitkami zajistil, aby ministerstva nespolupracovala, tak čtyři roky premiérem nebyl,“ pokračoval Císař. Během té doby mohly státní orgány situaci kolem střetu zájmů efektivně vyřešit, aniž by čekaly na soudní výklad, který by problém vyřešil místo nich. Ani soudy navíc po osmi letech od přijetí novely zákona o střetu zájmů zatím úplné řešení všech nejasných otázek neposkytly.
Řešení střetu zájmů jako podmínka jmenování
Prezident Petr Pavel po Babišovi požaduje, aby veřejně oznámil, jak bude svůj střet zájmů v případě, že by se stal premiérem, řešit. Babiš tvrdí, že problém vyřeší v souladu s evropskými zákony a českými soudy. Spekulovalo se o tom, že by holding mohl převést na své děti. To by ale podle právníků jeho střet zájmů nevyřešilo. Podnik by totiž dál ovládala spřízněná osoba, což už dříve označily za nedostatečné řešení soudy.
Babiš sám žádné konkrétní řešení dosud nepřinesl. Pouze oznámil, že pokud nebude mít jistotu, že ho prezident jmenuje premiérem, nemá logiku, aby podnikal nevratné kroky k vyřešení svého střetu zájmů.
