Neúčinnost postihování nekalého lobbingu, administrativní náročnost, nízké sankce i opomenutá práva lobbistů. Konečný návrh zákona, který má za úkol regulovat lobbistickou činnost, vznikal několik let. Jeho finální podoba teď ale naráží nejen u profesních komor a partnerů sociálního dialogu, ale i u státních institucí. Připomínky mají také k tomu, koho se má nebo naopak nemá týkat.

Zákon o lobbování z pera ministerstva spravedlnosti se oproti původnímu věcnému záměru bude týkat nakonec jen případného ovlivňování legislativního procesu. Jenže to je právě předmětem kritiky ze strany hned několika institucí  organizací, které se k návrhu vyjádřily v připomínkovém řízení. Zahrnovat by podle některých měl třeba i rozhodování samospráv, veřejných rozpočtů i oblast veřejných zakázek.

Například Hospodářská komora chce návrh regulace lobbingu v této podobě zcela stáhnout. Tak, jak je navržen, by prý nedokázal zabránit nekalému ovlivňování tvorby právních předpisů. Oponuje ministerstvu, že jediná cesta, jak účinně regulovat lobbing, je právě legislativní řešení. Upozorňuje, že ačkoli původně se ve věcném záměru zákona počítalo se zavedením etických kodexů pro členy vlády a Parlamentu, nakonec v předloze chybí. „Argumentace předkladatele, že ke kultivaci společensko-politického prostředí může dojít pouze zákonem o lobbingu s poukazem na skutečnost, že k samoregulačním mechanismům nebyla nalezena dostatečná politická vůle, je více než nepřesvědčivá,“ uvedla komora ve své připomínce k návrhu.

Ministerstvo: Etický kodex nic neřeší

Ministerstvo spravedlnosti se ale proti tomuto názoru ohrazuje a trvá na řešením regulace lobbingu formou zákona. „Oproti některým mediálně zkratkovitým názorům a komentářům, které se v poslední době objevují, vidím v připravovaném zákonu o lobbování mnohem efektivnější nástroj právě pro zmiňovaný boj s korupcí a proti střetu zájmů. Tento zákon je pro nás nyní jednou z priorit, společnosti přinese mnohem větší a ucelenější efekt, než kdybychom se zaměřili pouze na tvorbu právně nevymahatelného etického kodexu,“ ohrazuje se ministr spravedlnosti Jan Kněžínek.

Etický kodex je ale dostačující třeba i podle Svazu měst a obcí. „Bez morální integrity veřejných funkcionářů a jejich vnímání etických norem nebude odstraněno zákulisní, záměrně netransparentní lobbování, a to ani pod hrozbou možné sankce,“ vyjádřil se svaz k podobě zákona.

Podobně se k ní staví i Svaz průmyslu a dopravy. „Ani z důvodové zprávy nevyplývá, že by v oblasti legislativního lobbingu docházelo k excesům, které by nezbytnost právní úpravy zdůvodnily,“ uvedl svaz s tím, že zákonodárný proces je podle něj již dostatečně transparentní, navíc s kontrolními mechanismy – probíhají tři čtení ve Sněmovně, předpis schvaluje Senát a může vetovat prezident. A to právě na rozdíl například od veřejných zakázek, rozpočtů, rozpočtů místních samospráv nebo třeba rozhodování o dotacích.

Záměr regulovat lobbing jen na centrální úrovni napadá i Hospodářská komora. Připomíná, že také kraje nebo obce schvalují předpisy – vyhlášky obcí a krajů, ale i důležité strategické dokumenty, například územní plány. „Má-li zákon přispět k omezení korupčního potenciálu a klientelismu, není důvod jej omezovat pouze na procesy probíhající na celostátní úrovni. Regiony a obce mají značnou autonomii, proto i zde by měla být nastavena transparentní pravidla pro výkon lobbistické činnosti,“ tvrdí Hospodářská komora.

Některým institucím či organizacím pak v zákoně chybí dohled i nad veřejnými zakázkami, kde podle nich také k ovlivňování může docházet. „Naprostá většina veřejně známých případů tzv. problematického lobbingu neměla souvislost s přípravou a schvalováním návrhů legislativních předpisů a již vůbec ne s přípravou strategických dokumentů, ale s problematikou přípravy veřejných zakázek. Tato oblast však v návrhu zcela absentuje, přestože jejich ovlivňování bývá obvykle s pojmem lobbování ve veřejné diskusi nejčastěji spojováno,“ tvrdí pak Asociace malých a středních podniků.

Argumenty pro nelegislativní řešení nacházejí jeho zastánci přímo ve zprávě RIA, která hodnotí dopady regulace předpisu. Podle zprávy totiž z veřejné konzultace vyplynulo, že většina respondentů preferuje nelegislativní řešení, a to právě např. etické kodexy, otevřené diáře, metodiky. Jako příklad uvádí Polsko, které má zákon o lobbingu již z roku 2005 a právě zákonná úprava zde nic nevyřešila. „V míře korupce je dle dostupných mezinárodních srovnání hluboko pod evropským průměrem,“ cituje zprávu, která je součástí předkládaného materiálu, Hospodářská komora.

Samosprávy: rozpočty, územní plány, veřejné zakázky

Zákon v navrhované podobě se vztahuje jen na regulaci a tím i kontrolu lobbingu, který by mohl mít vliv na tvorbu zákonů. Do okruhu lobbovaných ovšem nezahrnuje krajské zastupitele, kteří mají rovněž zákonodárnou iniciativu. „Zastupitelstvo může předkládat návrh zákona a tím významně ovlivnit zákonodárný proces,“ upozorňuje třeba Bezpečnostní informační služba. Proč se zákon nevztahuje i na samosprávy – coby lobbované, chce po resortu spravedlnosti vysvětlit i ministerstvo zahraničních věcí.

Jenže naopak obce a kraje se brání i zařazení mezi případné lobbisty. „Za lobbování se nepovažuje hájení a prosazování zájmů územně samosprávných celků,“ tvrdí Sdružení místních samospráv. Souhlasí i Asociace krajů, podle které jsou krajské samosprávy součástí státní moci a zároveň argumentuje postavením samosprávních celků vyplývajícím z ústavy.

Samosprávy podle Asociace krajů není možné srovnávat například se zájmy byznysu. „Lze si jen stěží představit, že by zákonodárce ve svém úmyslu právně regulovat lobbistickou činnost, chtěl skutečně podřadit pod rozsah působnosti navrhovaného zákona i tyto organizace a dát je tak de facto ve smyslu zákona o lobbování do stejné pozice, jako např. obchodní společnost soukromého práva, lobbující za své vlastní zájmy, ve snaze dosáhnout pro sebe samu (nebo své klienty) určité výhody či prospěchu,“ brání se Asociace krajů.

Zda je starosta lobbista nebo lobbovaný chce lépe vysvětlit i Svaz měst a obcí. „V řadě případů nelze dostatečně ostře určit hranice mezi jednotlivými aktéry lobbování,“ píše v připomínce svaz. Bude podle něj těžké rozlišit, kdy starosta jedná z pozice lobbisty a kdy z pozice orgánu veřejné moci.

„Sociální dialog není lobby“

Také sociální partneři mezi lobbisty oficiálně patřit nechtějí. Podle Českomoravské konfederace odborových svazů sociální dialog nelze do lobby zahrnout. Nejen, že své názory prý dávají odboráři znát, ale hlavně to není totéž, co například obchodní lobby. Vztahy odborů, zaměstnavatelů a státu jsou prý odlišné a nebojují za „partikulární“ zájmy. „Nejde o soukromé obchodní zájmy klientů lobbistů, nýbrž o veřejně potřebnou a ústavně garantovanou ochranu základních práv zaměstnanců a zaměstnavatelů,“ vzkazují ministerstvu odboráři. Za vynechání partnerů sociálního dialogu se přimlouvá i Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů.

Vymezuje se i Komora daňových poradců.  Komory zřízené ze zákona s povinným členstvím by podle ní měly být ze zákona vyňaty. „Jsme přesvědčeni, že postup komor v těchto případech vyplývá z příslušných právních norem a je v souladu s jejich smyslem a cílem. Legislativní aktivity profesních komor tak nelze považovat za lobbing, ať již v rámci přípravy legislativy, tak i výkladů k ní,“ říká Jiří Nesrovnal, člen Prezidia Komory daňových poradců. Odkazuje rovněž – podobně jako odbory – na dohledatelné záznamy o svých aktivitách.

Kancléři a vedoucí Úřadu vlády

Mezi lobbované nechce být zařazen ani hradní kancléř. Na legislativní proces podle připomínky Kanceláře prezidenta republiky prý její šéf žádný vliv nemá. Naopak třeba ministerstvo financí požaduje, aby mezi lobbované osoby zákon zařadil i prezidenta republiky, neboť má přímý vliv na legislativní proces. „V ústavě uvedená neodpovědnost prezidenta, na kterou se odvolává důvodová zpráva, není podle našeho názoru důvodem, proč by měl být prezident vyloučen z okruhu vyjmenovaných osob, pokud má roli v legislativním procesu,“ vymezuje se resort vůči předložené podobě zákona.

[mn_protected]

Stejně tak je podle resortu lobbovatelný vzhledem k připravovaným zákonům i vedoucí Úřadu vlády. Je totiž podle ministerstva financí ve stejném postavení jako kancléř prezidenta nebo kancléři parlamentních komor, na které už se navrhovaný zákon o lobbování vztahuje. Ministerstvo zdravotnictví pak navrhuje do seznamu lobbovaných zahrnout i národního protidrogového koordinátora.

Ze seznamu funkcionářů, kteří mají na tvorbu předpisů a strategických dokumentů vliv, požaduje naopak ministerstvo vnitra vyškrtnout náměstky ministerstev. „Na rozdíl od ostatních osob uvedených ve výčtu lobbovaných se nejedná o politické funkcionáře (jako poslanci, senátoři či členové vlády), osoby poskytujícím těmto funkcionářům poradenské či administrativní služby nebo je zastupující (asistenti poslanců a senátorů, poradci členů vlády, náměstci členů vlády) ani o představitele důležitých státních institucí (např. Český telekomunikační úřad, Nejvyšší kontrolní úřad),“ vysvětluje připomínku vnitro. Náměstci jsou podle něj součástí odborného aparátu úřadů a klíčová rozhodnutí, která by mohla být předmětem lobbingu, činí prý ministr, nikoli náměstek.

Nejasnosti v zákoně

Vedle výčtu všech, kdo by mohli ovlivňovat legislativní proces a těch, které bude zákon považovat za lobbisty, návrh určuje i to, co se za lobbing považuje. To ale podle některých nestačí. Třeba podle hlavního města Prahy je vymezení lobbingu prý příliš široké. „Požadujeme doplnění výčtu jednání, na které se předložený návrh zákona nevztahuje,“ napsalo ministerstvu spravedlnosti. Ministerstvo financí pak chce vědět, zda do lobbingu spadají i petice a například ministerstvo zahraničních věcí se pozastavuje nad tím, jak se úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a hnutí, který má mít kontrolu lobbingu na starosti, dozví, že k zápisu ze strany lobbisty či lobbovaného nedošlo, a tedy porušili zákon.

Také elektronický systém – Registr transparentnosti, kam se budou muset lobbisté i lobbovaní zapsat a pravidelně vykazovat svoji činnost, nemá alespoň podle Bezpečnostní informační služby přesně nastavená pravidla. Z návrhu podle kontrarozvědky není jasné, zda do něj bude možné veřejně nahlížet, jaké údaje budou zveřejněny, případně, kdo bude do něj možnost nahlížet bude mít. A podotýká, že pokud by registr veřejně přístupný nebyl, tajná služba do něj vidět chce.

Přístup do Parlamentu a možnost mluvit

Mají-li lobbisté dodržovat přísná pravidla, mají mít i svá práva. Hospodářská komora požaduje, aby nové povinnosti pro lobbisty byly vyváženy i možnostmi, které nyní nemají. Třeba vstupem do prostor Sněmovny a Senátu, přístupem do knihovny připravované legislativy eKlep či možností vyjadřovat se na jednáních orgánů Parlamentu – na výborech a podvýborech. Původně s tím tak aspoň autoři regulace počítali, připomíná komora dva roky starý věcný záměr zákona.

Byrokratická zátěž

Zejména podnikatelské svazy si pak stěžují na údajně přílišnou administrativní náročnost, naráží na povinnost lobbistů čtvrtletně podávat zprávu. „Vysoká administrativní náročnost může opět odradit od registrace některé subjekty a zvýší se tak možnost obcházení zákona,“ varuje Asociace malých a středních podniků. Zátěž spojená s hlášením je navíc podle Hospodářské komory v rozporu s programovým prohlášením vlády, která se zavázala ji naopak snižovat. „Je nepřijatelné, aby administrativní břemeno nově ukládané podnikatelským subjektům převyšovalo zátěž lobbovaných,“ píše v připomínce komora.

Podávání zpráv považuje za zbytečnou regulatorní zátěž i Svaz měst a obcí. Slušný lobbista se tak chová už nyní a nekalé praktiky to neovlivní. „Lze předpokládat, že povinnost registrace splní lobbisté, kteří již dnes i bez regulace tuto činnost provádějí transparentně a veřejně. Naopak lze předpokládat, že ti, kteří jednají netransparentně, tak budou činit i nadále a právní regulace nebude to, co je donutí chování změnit,“ uvádí v připomínce k zákonu organizace sdružující města a obce.

Nejvyšší kontrolní úřad je opačného názoru ­- tříměsíční lhůta pro zápis lobbistické činnosti do registru je podle něj příliš dlouhá. „Lobbista by podle našeho názoru měl zprávu zveřejňovat maximálně do 30 dnů od skončení lobbování, neboť jedině tak bude zaručeno získání všech podstatných, aktuálních a průkazných skutečností, potřebných k ověření pravdivosti, úplnosti a přesnosti předkládané zprávy,“ říká úřad.

Nemotivační pokuta

Sankce, které návrh zákona stanovuje do maximální výše až 100 tisíc korun, a to hlavně za nedoplnění zápisu nebo neprovedenou registraci, jsou podle ministerstva zahraničních věcí či BIS příliš nízké. A kontrarozvědka navrhuje, aby dohlížející úřad mohl udělit až půlmilionovou pokutu. „Neumožňovalo by Úřadu přiměřeně postihnout například majetné právnické osoby, které se této činnosti budou věnovat, přičemž budou některá ustanovení porušovat, neboť hrozící pokutu jim kompenzuje možný prospěch či odměna,“ vysvětluje tajná služba.

Mimochodem i přímo Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a hnutí, který má kontrolu lobbingu dostat na starost, sám navrhuje, aby nejvyšší pokuta byla vyšší než stanovených 100 tisíc korun, a to 200 tisíc.

Lobbistická stopa

Problematické bude nejspíš i prosazení změnového zákona, který počítá například se zavedením lobbistické stopy při přijímání norem. Jde o zápis, který bude uvádět, kdo všechno se na jeho tvorbě podílel a ovlivňoval ho. Tento zápis bude součástí návrhu konkrétního předpisu.

Podle ministerstva financí se legislativní proces například neúměrně protáhne. „Tyto zprávy se poskytují čtvrtletně, takže čekání na to, až budou tyto zprávy, k dispozici, by znamenalo zpomalení celé přípravy návrhu zákona,“ říká v připomínce. Upozorňuje pak zejména na zpomalení transpozičních předpisů. „Již v současné době je legislativní proces v ČR značně dlouhý a ČR má problém dodržet závazky EU plynoucí z povinnosti transpozice evropských směrnic. Další prodlužování legislativního procesu tak považujeme za neúnosné,“ doplňuje resort financí, podle nějž je navíc navrhovaná úprava procesně neproveditelná, protože nedokáže postihnout všechny případné lobbistické schůzky a kontakty.

Vymáhání dodržování nových pravidel, tedy zápisu lobbistické stopy, vidí jako problém i Hospodářská komora. Předpis totiž za to nezavádí sankce, a pouhé vyvození politické odpovědnosti nepovažuje komora za účinné.

„Představuje pouze administrativní a finanční zátěž při normotvorbě a jeho zamýšlený účinek, tedy zvýšení transparentnosti legislativního procesu, je pochybný. Přestože se zavádí nová povinnost, její dodržování nebude nijak vymáháno,“ uvádí v připomínce také Česká advokátní komora. Návrh totiž i podle ministerstva zdravotnictví dostatečně nepopisuje, jakým konkrétní způsobem bude tato stopa tvořena.

Příliš levné dary

Do každoročního přiznání by podle současně navrhované změny zákona o střetu zájmů veřejní funkcionáři museli uvádět všechny dary převyšující hodnotu 5 tisíc korun včetně informace o jaký dar jde a od koho jej dostali. Nyní mají povinnost zveřejňovat jen ty nad deset tisíc korun. Novinka ruší také horní hranici pro celkovou hodnotu darů. V současnosti je povoleno obdržet dary dohromady nejvýše za 100 tisíc korun za kalendářní rok. Jenže ani tato změna nemusí projít. Nižší hodnota darů se pro mnohé jeví jako příliš nízká a přiznávání takových darů navíc zatíží i ty, na které se regulace lobbingu nevztahuje. „Povede to k nutnosti uvádět zcela zbytečně i dary od zaměstnavatele například z fondu kulturních a sociálních potřeb, přesáhnou-li hranici 5 tisíc korun,“ říká například Český úřad zeměměřičský a katastrální. Podle tohoto úřadu by navíc funkcionáři museli vykazovat i dary od přátel a příbuzných. „U výše uvedených veřejných funkcionářů by tedy šlo primárně o uvádění darů, které nedostali v souvislosti s výkonem zaměstnání nebo služby, tedy zpravidla darů od osoby blízké, přátel (např. k narozeninám nebo jiným výročím) nebo darů od zaměstnavatele,“ vytýká předloženému zákonu úřad.

Institucím, které mají možnost se k podobě připravovaného zákona vyjadřovat, vadí i odlišná doba účinnosti změnového zákona a nového zákona o lobbování. Ten plánuje ministerstvo spravedlnosti uvést do praxe od roku 2021, zatímco změnový zákon až od roku 2022. To některé požadují sjednotit. Nyní bude resort ministra Jana Kněžínka připomínky vyhodnocovat.

[/mn_protected]

(kls)