Zákon o významné tržní síle český trh s potravinami do jisté míry kultivoval, do dokonalosti má však stále daleko. Nová legislativa Evropské unie je tak příležitostí, jak normu od základu změnit. O tom, jak (ne)fungují současná pravidla, která brání zneužívat v obchodním jednání větší vyjednávací sílu, a jak by se měla změnit, diskutovali na kulatém stole Ekonomického deníku a České justice předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže Petr Mlsna, soudce Nejvyššího správního soudu Karel Šimka a další významní právníci a ekonomové.
Zákon o významné tržní síle český trh s potravinami do jisté míry kultivoval, do dokonalosti má však stále daleko. Není napsán kvalitně, takže si postupně vyžádal další a další výklady ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). V současnosti se pracuje na jeho novele, jak to vyžaduje nová legislativa Evropské unie stejně jako realita současných dodavatelsko-odběratelských vztahů. A to je příležitost zákon od základu změnit, shodli se účastníci kulatého stolu Ekonomického deníku a České justice na téma zákon o významné tržní síle a jeho aplikace v praxi.
„V některých aspektech je zákon do značné míry již dnes přežitý. Trh by si vyžadoval širší působnost zákona. Směrnice EU č. 633/2019 o nekalých obchodních praktikách v potravinovém řetězci na rozdíl od zákona pokrývá celý dodavatelsko-odběratelský řetězec ve všech jeho stupních. Chtě nechtě musí ke změně v oblasti významné tržní síly dojít,“ prohlásil předseda ÚOHS Petr Mlsna.
Žádné kvalitní dílko
Obchodní vztahy mezi aktéry podnikajícími v potravinářském sektoru, tedy především mezi zemědělci, potravináři a prodejci, se někdy přirovnávají k boji Davida s Goliášem. Pravidla hry, kde velikost znamená větší vyjednávací sílu a může svádět k situacím, kdy se silnější strana domáhá jednostranně výhodnějších podmínek, proto od roku 2009 upravuje zákon o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití.
„Před více než deseti lety se platily různé zalistovací poplatky, regálovné a podobně. To již dnes v dodavatelsko-odběratelských vztazích nenalezneme,“ vysvětluje Mlsna. „Dnes se sice setkáváme s metodami sofistikovanějšími, není to však již ten prvoplánový nátlak na dodavatele. Nicméně posunul se do roviny plnění, která nesouvisí s dodávkami zboží, jako například požadavek na využití určitého IT systému nebo advokátních služeb v rámci rozhodčího řízení. Obecně se nicméně přístup dodavatelů na trh usnadnil,“ hodnotí fungování zákona předseda ÚOHS.
Podle Mlsny je však velmi znát, že zákon nevznikal v řádném legislativním procesu. Sepsali jej totiž poslanci v Poslanecké sněmovně a podali jako poslanecký návrh. To mimo jiné znamená, že text zákona nedoprovází žádný dokument hodnotící dopady právní úpravy, ani důvodová zpráva. Není tak možné se při výkladu obecně formulovaných ustanovení o tyto dokumenty opřít. „Není to žádné kvalitní dílko. Chybí tu leitmotiv, který by šel od prvního do posledního paragrafu. Je velmi obecný. A čím více stanovisek a metodik musí regulátor vytvářet, tím víc to svědčí o tom, že norma je nekvalitní. Nedává odpověď na klíčové otázky,“ konstatuje Mlsna.
S tím, že zákon je po právní stránce nekvalitní, souhlasí i právníci. „Ustanovení zákona mají často spíše proklamativní povahu. Pojmy jsou široké, vágní, nabízí široké možnosti interpretace,“ říká Jan Turek z EY Law advokátní kanceláře. Podle Jiřího Kindla, partnera advokátní kanceláře Skils, je to přímý důsledek vzniku normy jako poslaneckého návrhu, který byl k tomu ovlivněn promyšleným lobbingem. Před svojí velkou novelou v roce 2016 byl dokonce zákon prakticky neaplikovatelný. „Po novele se to zlepšilo, ale další změny jsou potřeba. Mělo by se to více přiblížit unijní směrnici, tam jsou pravidla jasnější,“ myslí si Kindl.
Silná míra společenského „nekonsenzu“
„Děláme často věci, že schválíme zákon, kdy nikdo nedomyslí, co to v širším kontextu znamená. Pak se to hodí na regulátora a soudy, a poraďte si s tím,“ souhlasí s kritikou normy soudce Nejvyššího správního soudu Karel Šimka. Stejná situace se podle něj týká i zákona o svobodném přístupu k informacím. „U obou zákonů vidíme na počátku silnou míru nekonsenzu, pak protlačení těsnými většinami a následnou dlouhodobou válku různých aktérů, co ten zákon má a nemá znamenat,“ upozorňuje Šimka.
Podle něj nicméně ÚOHS postupuje rozumně a zdrženlivě. „I s tím nedokonalým dílkem dokáže rozumně pracovat tak, že to neničí systém,“ myslí si soudce. Uvítal by nicméně širší debatu o hlavních principech zákona, protože silně ovlivňují povahu celé ekonomiky. „Je vůbec potřeba jít při regulaci ekonomiky touto cestou?“ přemýšlí Šimka o tom, do jaké míry vlastně chceme regulovat „distribuci přidané hodnoty“ na trhu, který je v západní společnosti založen na konkurenci.
To jsou zásadní otázky, které bychom si měli položit, souhlasí se soudcem Tomáš Krabec z fakulty financí a účetnictví Vysoké školy ekonomické v Praze. „Chceme korporativismus nebo volný trh? To je politické rozhodnutí, které vyvolá to důsledky, jež by volný trh nevytvořil – nižší míru inovací, efektivity, míru a využití investic,“ upozorňuje ekonom.
„Nikdy není volný trh bez regulace. I ten může vést k zásadním negativním soutěžním a celospolečenským dopadům,“ reaguje Mlsna s tím, že trh si ne vždy umí sám poradit. „V drtivé většině případů ano, ale neplatí to vždy. Zákon nicméně musí být dobře napsán. Nikoli způsobem: ÚOHSi aplikuj to a se soudy se dohadujte, jestli to bylo přiměřené. Tohle přece není racionální zákonodárství,“ netají se kritikou normy. V současné době je podle Mlsny navíc zřejmé, že doba směřuje k větší regulaci trhu, například v souvislosti se Zelenou dohodou pro Evropu, které klade a bude stále více klást značný důraz na environmentální dopady nové legislativy. S tím je podle něj třeba se vyrovnat, ale nesmí to zdeformovat trh jinde. „Já bych tu debatu chtěl posunout – ptejme se nikoli, zda k tomu dojde, ale jaké to bude mít důsledky? A mělo by to mít co nejmenší důsledky i v dalších oblastech trhu, nejen v zemědělství a potravinářství.“
Novela nabírá velké zpoždění
„Naučili jsme se s ním žít. Zákon prošel i prověrkou Ústavního soudu, která ovlivní, jak se s ním bude pracovat dál,“ říká k tomu prezident Svazu obchodu a cestovního ruchu (SOCR) Tomáš Prouza. „Od doby vzniku zákona jsme se však někam posunuli a pravidla by měla začít platit pro celý zemědělsko-potravinářsko-prodejní řetězec,“ dodává s odkazem na fakt, že současný zákon se vztahuje především na konečnou fázi řetězce, tedy na obchodní řetězce jako odběratele a prodejce potravin. „ Bude to důležitá debata pro příští vládu. Nová unijní pravidla mají platit nejpozději od 1. listopadu, my ale transpozici do zákona nestihneme. Pokud však bude národní úprava jiná, vytvoří to spoustu nevyjasněných situací,“ varuje Prouza.
Na příslušné novele zákona se přitom již dva roky pracuje. Právě v souvislosti s přijetím směrnice EU v roce 2019 začalo ministerstvo zemědělství připravovat jeho transpozici. Norma se však zatím nedostala ani na vládu. Přípravu novely provázejí od počátku ostré diskuze a řada zásadních připomínek, a to nejen od profesních organizací jako SOCR ale také klíčových hráčů jako ministerstvo průmyslu a obchodu a ÚOHS. Poslední dva zmínění aktéři dokonce volali po sepsání zcela nové normy, to však ministerstvo zemědělství odmítlo. Od té doby se obě strany nejsou schopné dohodnout, jaký má být rozsah zákona a co přesně má obsahovat.
Sporům nepomohl ani fakt, že ministerstvo rozeslalo k připomínkám návrh předpisu, jehož obsah neodpovídal přiložené důvodové zprávě. „Přitom formulace by měly být co nejpřesnější a důvodová zpráva co nejdetailnější. Jen tak se vyhneme, že se s tím pak bude muset zase znovu vypořádávat ÚOHS a judikatura,“ říká Prouza, který sám před rokem a půl označil v rozhovoru pro Ekonomický deník novelu v připomínkovém řízení za „paskvil“.
Po řadě jednání na úrovni úřednické i politické včetně ministrů zemědělství Miroslava Tomana (ČSSD) a průmyslu a obchodu Karla Havlíčka (za ANO) byl návrh novely nakonec přepracován. Nicméně norma stále pracuje pouze s jednou úrovní obratového kritéria, kterou navíc ještě zvýšila z pěti miliard korun na sedm. Unijní směrnice na druhou stranu počítá s různými úrovněmi odběratelů podle výše obratu, přičemž tou minimální hranicí, kdy se lze nekalého jednání vůči menšímu partnerovi již dopustit, je dva miliony eur (přibližně 52 milionu korun) a tou nejvyšší 350 milionu eur (přibližně 9,1 miliard korun).
Nekalého jednání se mohou dopouštět obě strany
Hlavním důvodem, proč vláda normu ještě ani po dvou letech neschválila, je nicméně spor o to, na koho se má vztahovat. „Není to jen o tom, kdo dodává potraviny do obchodu,“ tvrdí Mlsna. „Pokud směrnice říká, že má být pokryt celý odběratelsko-dodavatelský řetězec, tak se to musí napsat od začátku a vztáhnout na všechny stupně. Zákon možná kultivoval poslední fázi řetězce, ale nekalé praktiky se posunuly jinam,“ vysvětluje. V současné době tak ÚOHS spolu s ministerstvem průmyslu a obchodu požadují, aby zákon zahrnul jak odběratele, tak dodavatele. To ale ministerstvo zemědělství odmítá s tím, že směrnice řeší jen odběratele.
Musíme se však obecně bavit o veřejném zájmu, odmítá takový přístup Mlsna. Právě hodnocení veřejného zájmu při ochraně trhu bylo podle něj podstatnou součástí již zmíněného nálezu Ústavního soudu z dubna loňského roku. Ústavní soudci tehdy došli k závěru, že regulace v této oblasti je z hlediska veřejného zájmu účelná a pro slabší prospěšná. „Proto i v té diskuzi o novelizaci a interpretaci hovoříme o veřejném zájmu. Pokud se zájem týká jen posledního článku, je neúčelný, protože si ze čtyř stupňů vybral jen ten poslední. Pokud má chránit slabé, tak ale všechny slabé. Neměl by zakládat téměř nevyvratitelné domněnky, že někdo nemá významnou tržní sílu, pokud nemá příslušný obrat. Neměl by říkat, že chrání slabé, kterými jsou ale jen dodavatelé,“ dodává ředitel ÚOHS.
Ministerstvo průmyslu a obchodu může mít větší nadhled
Mlsna si stojí zatím, že zákon je třeba sepsat úplně od začátku. „Na špatném půdorysu se ho snažíme pořád nějak vylepšovat, i pod vlivem judikatury,“ říká a klade si otázku, zda je vůbec správně, aby za zákon odpovídalo ministerstvo zemědělství. „Střetává se zde průmysl a zemědělství. Nepatří zákon gesčně spíše pod ministerstvo průmyslu a obchodu? Ministerstvo zemědělství má poměrně znatelný střet zájmů. MPO je více odosobněné od toho, jaké zájmy se projevují v zemědělském sektoru,“ myslí si.
S tím souhlasí i advokát Kindl. „Člověk by očekával, že když je zákon v gesci ministerstva zemědělství, bude se zabývat především prvovýrobou a ochranou na prvních stupních řetězce. Obchod je spíše záležitostí MPO,“ dodává. Podle Tomáše Prouzy má ministerstvo průmyslu a obchodu nadhled nad fungováním celé ekonomiky, díky čemuž by nebyl pak zákon vnímán jako „účelový nástroj sektorového ministerstva na uspokojení svých vlastních stakeholderů na úkor zbytku ekonomiky,“ jak tvrdí. A doufá, že nová vláda, která vejde z podzimních voleb, přijde i s novou transpozicí. „Když už to musí být, napišme to úplně od začátku znovu. Co nejpřesněji a s jasným vysvětlením,“ shrnuje prezident SOCR na závěr.
Diskusi na kulatém stole k zákonu o významné tržní síle, kterou můžete shlédnout zde, se budeme věnovat i v následujících vydáních Ekonomického deníku.
Helena Sedláčková
Kulatý stůl k zákonu o významné tržní síle a jeho aplikaci v praxi se uskutečnil s laskavou podporou společností CCA Group.
