Koaliční kabinet šéfa ODS Petra Fialy bude muset brzy rozseknout citlivou otázku, jak bude do budoucna vypadat kontrola hospodářské soutěže, boj s kartelovými dohodami a tedy i pravomoci vlivného antimonopolního úřadu. Vláda na základě iniciativy samotného Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) připravila návrh na jejich posílení, zatímco ministerstvo pro místní rozvoj vedené pirátským předsedou Ivanem Bartošem připravilo naopak jejich osekání.
Oba protichůdné návrhy dostane kabinet v brzké době na stůl a výsledná podoba klíčové úpravy regulace byznysového prostředí není vůbec jasná. Širokou podporu totiž nemá ani stávající vládní návrh, proti kterému se postavily další vlivné vládní resorty i Hospodářská komora, ale kvůli některým konkrétním detailům i sám antimonopolní úřad. Vyplývá to z výsledků připomínkového řízení, které Ekonomický deník prostudoval.
Materiál předkládaný oficiálně úřadem vlády počítá mimo jiné s novými kompetencemi pro antipomonopolní úřad, mezi kterými by mohlo být například právo na preventivní inspekce ve firmách, přístup k lokalizačním údajům telefonních operátorů nebo finanční odměny pro zaměstnance firem, pokud upozorní na chystanou kartelovou dohodu. Právě zesíleném boje proti těmto dohodám je návrh motivovaný.
Kartely trestné jen pro někoho?
Jenže návrh zároveň dohadování a uzavírání „běžných” utajených dohod narušujících hospodářskou soutěž přeřazuje v případě fyzických osob z kategorie trestného činu do nově definovaného přestupku, který by řešil a trestal přímo antimonopolní úřad, a to pokutou až do výše 10 milionů korun. Vláda argumentuje tím, že fyzických osob, které by byly úspěšně stíhané za příslušný trestný čin, je naprosté minimum. V trestně postižitelné by podle předlohy zůstaly jen kartely, které se týkají veřejných zakázek.
Proti takové změně se ale ostře vymezilo například ministerstvo vnitra. Připomíná přitom předkladatelům, že sami v důvodové zprávě zmiňují stamilionové až miliardové škody, které pravidelně skryté kartelové dohody způsobují.
„Dohody konkurujících si soutěžitelů narušující hospodářskou soutěž (tzv. kartely) jsou často považovány za nejzávažnější formu porušení soutěžního práva způsobilou negativně ovlivnit ekonomiku jako celek, se závažnými dopady na konečné spotřebitele, včetně zvyšování cen pro ně a zhoršování výběru a kvality nabízených produktů a služeb,” upozorňuje resort vedený šéfem STAN Vítem Rakušanem. A to s dovětkem, že je tak naprosto logické potírání takového jednání v trestní rovině.
„Podle našeho názoru nelze na jedné straně poukazovat na takřka miliardové škody způsobené ekonomice a na druhé straně konstatovat, že k řešení takto závažných jednání postačuje projednání ve formě přestupku, který představuje obecně méně škodlivou kategorii protiprávního činu než trestný čin,” konstatuje vnitro ve svých připomínkách.
Podle něj není vůbec jasné, kde berou autoři návrhu jistotu, že řešení v přestupkovém řízení bude efektivnější: „Pokud existuje jistá důkazní nouze v oblasti trestního řízení, nelze tuto v obecné rovině zhojit posouzením věci jako přestupku”.
Ministerstvo v této souvislosti vyjádřilo obavu, že takto formulovaný návrh jde proti tomu, jak český právní řád definuje trestné činy a přestupky. „Domníváme se, že daný návrh je poměrně zásadním zásahem do trestní politiky České republiky a poněkud neuváženě přehodnocuje společensky škodlivá jednání schopná způsobit nedozírné škody v ekonomice z trestného činu na přestupek, neboť předkladatel neuvádí žádné konkrétní poznatky či data, kterými by podložil svou domněnku o zefektivnění procesu postihování kartelů jím navrhovaným způsobem,” upozorňuje bezpečnostní resort.
Justice proti zásahům do trestů
A velmi podobně se pak vyjádřilo i Nejvyšší státní zastupitelství: „Podle našeho názoru by navrhovaná změna přinesla více škody než užitku, protože by reálně učinila beztrestné osoby, které by se na uzavření kartelových dohod bezprostředně podílely jako osoby, které za daného soutěžitele takovou dohodu fakticky uzavřely, nebo skrze svá oprávnění byly hnacím motorem toho, že daná právnická osoba se podílela na rozhodnutí sdružení soutěžitelů nebo jednala ve vzájemné shodě.”
Nejvyšší státní zástupce Igor Stříž také ve svém odmítavém stanovisku připomíná, že trestné jednání firmy nelze oddělit od jednání konkrétních lidí, kteří za právnické osoby rozhodují a dohody reálně uzavírají. Vedení tuzemských žalobců se pak pozastavuje i nad tím, že návrh omezuje trestnost kartelů jen na veřejné tendry.
„Neobstojí argument, že bychom měli trestně sankcionovat pouze dohody mající přímý ekonomický dopad na veřejné rozpočty. V případě např. kartelových dohod týkajících se rozdělení trhu nebo určení cen je zřejmé, že i ony mohou vést k rozsáhlým majetkovým škodám na straně soutěžitelů i spotřebitelů,” uvádí Nejvyšší státní zastupitelství.
Podobně jako vnitro přitom poukazuje na fakt, že i takové byznysové dohody svou povahou představují nejzávažnější formu porušení soutěžního práva, způsobilou negativně ovlivnit ekonomiku jako celek, a to „se závažnými dopady na konečné spotřebitele, včetně zvyšování cen pro ně a zhoršování výběru a kvality nabízených produktů a služeb”.
V podobném duchu jako resort vnitra a nejvyšší žalobci pak ve svých připomínkách argumentovalo i ministerstvo spravedlnosti pod vedením Pavla Blažka (ODS).
Například ministerstvo průmyslu a obchodu, do jehož sféry vlivu navrhovaná úprava také zasahuje, se pak pozastavuje nad nejasnou formulací příslušného bodu. Podle resortu řízeného Jozefem Síkelou (STAN) tak není například jasné, zda a jak se bude vztahovat také na právnické osoby nebo jak přesně budou upraveny tresty pro fyzické osoby.
Průmysl se novým možnostem úřadu brání
Proti zamýšlenému posílení pravomocí antimonopolního úřadu, a to i zmíněným směrem k fyzickým osobám, se ve svých připomínkách důrazně vymezila například Hospodářská komora. Vlivná organizace upozorňuje na to, že z jejího pohledu jsou stávající možnosti úřadu dostatečné a jakékoliv jejich rozšiřování není opodstatněné. Komora v této souvislosti zmiňuje, že návrh porušuje základní principy, tedy proporcionalitu sankcí, transparentnost a předvídatelnost, stejně jako omezování negativních dopadů na soutěžní prostředí.
Jako nejzásadnější problém návrhu pak průmyslníci sdružení v komoře označili novou úpravu, podle které by antimonopolní úřad mohl vydávat takzvané opatření obecné povahy na základě vlastního uvážení. To by v praxi znamenalo např. zelenou pro preventivní inspekce ve firmách.
„Navrhovaná úprava je zásadně riziková v tom směru, že fakticky umožní ÚOHS arbitrárně označit jakýkoliv relevantní trh za tzv. podstatně narušený, v důsledku čehož může v podstatě komukoliv na tomto trhu působícímu uložit libovolné – i ekonomicky velmi tíživé – opatření k nápravě, a to po neomezenou dobu. To vše za situace, kdy se postižený soutěžitel nedopustil jakéhokoliv právně závadného jednání. Tím může být porušena zásada zákonnosti a zásada zjištění skutkového stavu,” poukazuje Hospodářská komora.
Nová pravomoc by podle ní umožnila úřadu provádět šetření na jakémkoliv trhu, a to i v případě, že nebude mít ani žádné indicie o protiprávním jednání.
„Bude možné provádět šetření i na politickou objednávku,” upozorňuje komora s tím, že takový stav by mohl být v rozporu s evropskou legislativou, ale také s tuzemskou ústavou.
„Připustit možnost regulace předem nevymezených oblastí hospodářství ÚOHS jen proto, že se na některých trzích objevily vysoké ceny, navíc aniž by byla narušena hospodářská soutěž, je ignorací základních práv a svobod,” argumentuje komora a doplňuje, že navrhovaná úprava podle ní „zcela mění pravidla hry”.
Komora připomíná i to, že důvodová zpráva k návrhu sice předpovídá nulové dopady na státní rozpočet, nicméně i sám úřad připouští, že v souvislosti se zaváděním změn bude muset přijmout další úředníky, což nutně povede i ke zvýšení nákladů.
Zpětné povolení? Nelogické
Další z novinek, které se „byznysu” nezamlouvá, je možnost vyžadovat dodatečnou žádost o povolení spojení obchodních společností, které už ale reálně spojené jsou, tedy tzv. call in model). Například Unie zaměstnavatelských svazů to označila za nelogické.
„Soutěžitelé, kteří uskutečnili spojení, tak budou čelit právní nejistotě a riziku zpětného zásahu ze strany ÚOHS. V konečném důsledku to může vést k odkladu dalších investic nebo strategických rozhodnut,” uvádí zástupci unie s tím, že také podle jejich názoru jsou současné nástroje antimonopolního úřadu dostatečné.
„Navrhujeme proto, aby bylo od zavedení call-in modelu u již spojených soutěžitelů upuštěno. Kromě narušení právní jistoty ve smluvních vztazích by zpětné posuzování spojení soutěžitelů jim mohlo způsobit nemalé finanční ztráty v případě nuceného prodeje soutěžitele nebo jeho části,” poznamenává unie.
Stejnou připomínku uplatnila také Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů, která se vymezila i proti zmíněné možnosti zasahovat aktivně do trhů. „Máme za to, že navrhovaná úprava je příliš ambiciózní a pro trh zcela nepředvídatelná. Návrh proto opět pouze komplikuje tržní prostředí a vytváří další nekontrolovatelná rizika pro vnitřní i zahraniční investice,” konstatuje konfederace.
Vyčíslit dopady vlastní práce je prý nemožné
Sám úřad pak nesouhlasí nikoliv s novými pravomocemi, ale naopak s některými povinnostmi, které mu návrh ukládá. Zmiňuje především zákonný požadavek, aby do svých pravidelných výročních zpráv úřad každý rok začlenil i hodnocení dopadů vlastní činnosti i jejích dopadů. A to včetně finančního vyčíslení toho, jak na tom profitovali spotřebitelé. Něco takového úřad označil ve svých připomínkách za nestandardní.
„Téměř žádný národní soutěžní úřad ve svých výročních zprávách neuvádí hodnocení dopadů spočívající ve vyčíslení odhadovaného přímého finančního přínosu pro spotřebitele plynoucí z činnosti v oblasti hospodářské soutěže. Z členských zemí EU byla informace podobného charakteru dohledána pouze ve výroční zprávě o činnosti nizozemského soutěžního úřadu,” píší zástupci úřadu s tím, že jde tak o zjevně excesivní požadavek.
K vyčíslování dopadů činnosti úřadu podle něj neexistuje jakákoliv spolehlivá metodika a jakékoliv takové vyčíslení je tak spíše odhadem než exaktním výpočtem. „Proto není možné považovat odhadované přímé finanční přínosy pro spotřebitele za takových podmínek za objektivní ukazatel,” upozorňuje ÚOHS.
Zmiňuje přitom i to, že hodnocení má být podle návrhu doprovázené i oponentním posudkem, což by si ale podle samotného úřadu mimo jiné vyžádalo další náklady.
Ministerstvo jde opačným směrem
„Protinávrh”, který připravilo po vlastní ose ministerstvo pro místní rozvoj, počítá na rozdíl od vládní úpravy s omezováním pravomocí úřadu. Chce například zrušit odvolací rozhodnutí, tedy takzvaný rozklad. Společnost, která by s verdiktem úřadu nesouhlasila, by se tak nově neobracela na předsedu ÚOHS, ale rovnou na příslušný správní soud.
Ministerstvo také navrhuje vznik takzvané Rady pro veřejné zakázky. Z ní by vznikaly tříčlenné senáty, přičemž v každém by byli dva členové rady a jeden nezávislý odborník. „Klíčové pravomoci úřadu jsou nyní koncentrovány v rukou jediného člověka – předsedy, který rozhoduje o individuálních kauzách ve druhém stupni správního řízení a má i značný vliv na první stupeň,“ vysvětluje to Bartošův resort.
Návrh také zkracuje lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí úřadu a zvyšuje soudní poplatky ze tří až na 50 tisíc korun. V případě přezkumu má platit, že pokud soud rozhodne o pokračování pozastavení tendru, bude vázán lhůtou pro rozhodnutí v délce 60, ve složitých případech 90 dnů.
Resort tento návrh vysvětluje tím, že v Česku se napadená veřejná zakázka posuzuje až v pěti instancích, což je prý evropská rarita.
Tomáš Svoboda
