Smlouva o EU nebrání v tom, aby vláda a zákonodárci stanovili a snížili platy soudců. Jejich výše musí chránit nezávislost soudců a odrážet důležitost funkce, avšak v závislosti na socioekonomické situaci státu. Uvedl to generální advokát Soudního dvora EU Anthony Michael Collins ve stanovisku pro Soudní dvůr EU (SDEU). Snížení platů však podle něj musí podléhat přezkumu, nesmí být zaměřeno jen na soudce, nesmí být trvalé a musí být jasně odůvodněno. Špatná ekonomická situace, pandemie a válka na Ukrajině jsou přitom relevantní důvody pro takový krok. Na rozhodnutí na konci února čeká i tuzemská justice, upozornil už dříve prezident Soudcovské unie Libor Vávra či předseda Nejvyššího soudu Petr Angyalossy.
Soud se otázkou zabývá v návaznosti na žádost o rozhodnutí v předběžné otázce, kterou podal polský a litevský soud. V obou zemích totiž byly výpočty platů soudců v čase měněny. A to tak, že kvůli špatné ekonomické situaci a rozpočtovým obtížím státu došlo změnou metody výpočtu k jejich pomalejšímu zvyšování. Soudci si stěžují, že tím jim byly platy sníženy. Podali proto žaloby. Soudní dvůr EU ve věci rozhodne 25. února.
Případ by tak mohl ovlivnit i situaci v ČR, kdy justice kritizuje, že novela vůči soudcům pro letošní rok neústavně opakuje snížení platové hranice.„ Jde o rozhodnutí, které se může stát primárním evropským právem. Prezident má na podpis zákona 15 dní a proto by myslím bylo vhodné na toto rozhodnutí počkat,“ míní Libor Vávra.
Národní soudy chtěly prostřednictvím otázek zjistit vztah mezi výkonnou, zákonodárnou a soudní mocí, co se týče rozhodování o platech soudců. Žádají Soudní dvůr, aby zhodnotil roli zákonodárné a výkonné moci ve stanovení odměn soudců a jejich případného snížení. Rovněž se snaží zjistit, zda lze ze Smlouvy o EU odvodit kritéria tohoto procesu. Zda je rozhodnutí o platech soudců výlučně na členských státech a jakou roli hraje unijní právo.
Mohlo by vás zajímat
Vůle člověka a materiální zajištění
Své stanovisko uvedl generální advokát Anthony Michael Collins citátem o vůli člověka, která je závislá na materiálních podmínkách.
„Po celou dobu existence státních zřízení založených na dělbě moci byla odměna soudců považována za zásadní otázku. Jak předvídal již Alexander Hamilton v The Federalist: ‚Kromě neodvolatelnosti z funkce není nic, co by mohlo k nezávislosti soudců přispět více než pevně nastavené materiální zajištění…. Povaze člověka obecně odpovídá, že moc nad jeho živobytím znamená moc nad jeho vůlí. A nelze doufat, že bychom se někdy v praxi, v kterémkoli systému, stali svědky úplného oddělení moci soudní od moci zákonodárné, takže soudní moc bude vždy závislá na příležitostné materiální podpoře poskytované mocí zákonodárnou‘.“
V polském případě uvedl Okresní soud v Bialystoku, že z podnětu výkonné moci byl výpočet základního platu soudců třikrát změněn zákonem pro provádění rozpočtových zákonů na roky 2021, 2022 a 2023.
Pandemie a válka na Ukrajině jako důvod „podřídit“ soudnictví
V roce 2021 byly platy soudců „zmrazeny“. Jejich základní plat byl vypočítán s odkazem na průměrný plat za druhé čtvrtletí roku 2019, nikoli z průměrného platu za druhé čtvrtletí roku 2020. V roce 2022 byly základní platy soudců vypočítány z průměrného platu za druhého čtvrtletí roku 2020. To vedlo ke zvýšení platů ve srovnání s druhým čtvrtletím roku 2021.
Jenže v roce 2023 byly platy soudců vypočítány na základě pevné základní částky, nikoli na základě průměrné mzdy za druhé čtvrtletí roku 2022. Dorovnání rozdílu se žalobou na soud domáhá soudce X. Jeho zaměstnavatel tvrdí, že je placen v souladu s právní úpravou a on není oprávněn sám určovat odměny soudců.
„Změny státního rozpočtu na rok 2021 byly způsobeny ekonomickou situací v Polsku v důsledku vypuknutí COVID-19. Ustanovení týkající se státního rozpočtu na rok 2022 nezmiňovala žádné konkrétní okolnosti, zatímco ustanovení týkající se státního rozpočtu na rok 2023 odkazují na významný dopad pandemie COVID-19 a ruské invaze na Ukrajinu na rozpočet,“ stojí v materiálu.
V roce 2022 podali předsedové Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu Polska a Národní soudcovské rady samostatné žaloby, kde napadli ústavnost opatření. „Jde o hrozbu trvalého, opakovaného a důsledného snižování odměn soudců s cílem podřídit soudnictví výkonné a zákonodárné moci,“ cituje advokát SDEU důvody žaloby.
Hodinová sazba soudce je dvacet euro, advokát bere 180 euro
V druhém případu podali dva soudci Krajského správního soudu ve Vilniusu žalobu na Litvu o náhradu škody pro nečinnost. Tvrdí, že výše jejich odměny závisí na politické moci výkonné a zákonodárné. To je neslučitelné nejen se zásadou nezávislosti soudců zakotvené v litevské Ústavě, ale rovněž s mezinárodními závazky Litevské republiky.
Litevský zákon o odměňování soudců stanovil, že se odměna soudců vypočítá na základě základní sazby platu politických představitelů státu, soudců, státních úředníků, úředníků a zaměstnanců institucí financovaných státem a obcemi. Tuto sazbu stanoví pro daný rok Parlament Litevské republiky.
Základní sazba pro příští finanční rok se stanoví celostátní kolektivní smlouvou, přičemž se zohledňuje průměrná roční míra inflace za předchozí rok, úroveň minimálního měsíčního platu a další faktory, které ovlivňují průměrný plat ve veřejném sektoru.
Zatímco odměna soudců během uvedeného období mezi lety 2008 a 2021 na první pohled vzrostla přibližně o 8 %, ve skutečnosti z důvodu daňových změn nominálně klesla o 3,2 %. Hodinová sazba advokáta je vyšší než hodinová sazba soudce, což je dvacet euro, stěžuje si litevský soudce na nepoměr. Advokát si totiž za hodinu přijde na asi 180 euro.
Členské státy musí organizovat justici dle unijního práva
Litevská vláda v řízení uvedla, že členské státy jsou nadány výlučnou pravomocí upravovat odměňování soudců, osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců vnitrostátním právem. „Unijní právo v tom nehraje žádnou roli. Při přípravě rozpočtových zákonů musí brát litevská vláda v úvahu mimo jiné i socioekonomickou situaci v Litvě, potřeby a zdroje státu a jeho finanční závazky,“ cituje rozhodnutí.
Podle generálního advokáta Collinse tomu tak ale není. Organizace soudnictví v členských státech sice spadá do pravomoci těchto států. „To nic nemění na tom, že při výkonu této pravomoci musí členské státy dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva, a konkrétně z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce Smlouvy o EU,“ uvádí generální advokát.
V souladu předmětným článkem Smlouvy o EU (SEU) musí každý členský stát zajistit, aby soudy rozhodující o uplatnění nebo výkladu unijního práva, splňovaly požadavky na účinnou právní ochranu. „Podle čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU musí členské státy stanovit systém procesních prostředků a řízení, které umožní zajistit dodržování práv jednotlivců na účinnou právní ochranu v oblastech pokrytých unijním právem,“ stojí ve stanovisku.
Členské státy jsou tedy povinny organizovat soudnictví v souladu s požadavky unijního práva. „Mezi tyto požadavky patří zejména požadavek nezávislosti soudů, které rozhodují o otázkách souvisejících s uplatňováním nebo výkladem unijního práva, aby byla zaručena účinná právní ochrana jednotlivců tímto právem vyžadovaná,“ uvedl dále generální advokát.
Prostor státu v úvaze o platech soudců není neomezený
Unijní právo neukládá členským státům povinnost zvolit si určitý ústavní model vztahů mezi jednotlivými složkami státní moci. Státy jsou jen povinny vyhovět požadavku, že nebude narušována soudcovská nezávislost nebo zasahováno do výkonu funkce soudců.
K zajištění transparentnosti, objektivity a právní jistoty musí členské státy stanovit právní rámec k určení odměny soudců a určit v něm role. Cílem tohoto rámce musí být ochrana soudcovské nezávislosti tím, že úroveň odměňování soudců odpovídá důležitosti jejich funkce, uvedl generální advokát.
Při posuzování, zda odměna soudců odpovídá důležitosti jejich funkce, je podle generálního advokáta nutno zohlednit všechny odměny v hotovosti nebo v naturáliích, stávající či budoucí, které jsou soudcům přímo nebo nepřímo vypláceny v souvislosti se zaměstnáním.
Protože členské státy mají různé hospodářské a sociální podmínky a různě omezené rozpočty, mají nejlepší „předpoklady k určování odměny soudců, nad nimiž vykonávají pravomoc“.
„Tento prostor pro uvážení však není neomezený. Objektivní faktory, jako je průměrný nebo minimální vnitrostátní plat – vynásobený určitým koeficientem – nebo platy jiných osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců s rovnocennými povinnostmi, patří mezi příklady přijatelných referenčních hodnot, kterých se mohou členské státy pro účely výpočtu odměn soudců dovolávat, a to společně s jinými socioekonomickými parametry, jako jsou životní náklady (index spotřebitelských cen v členském státě), míra inflace,“ uvádí generální advokát.
Soudce není vystaven riziku podnikání, argumentuje Collins
Výše platu soudců by měla zohlednit například i to, zda se daří motivovat osoby s morální integritou přitáhnout k tomuto povolání.
Avšak srovnání s odměnami advokátů je podle generálního advokáta jako nepřípadné „vyloučeno“. Funkce soudce má veřejnou povahu. „Představuje vědomou volbu povolání ve veřejné sféře výměnou za, mimo jiné, nedotknutelnost mandátu a stabilní finanční ohodnocení. Výsledkem sice může být nižší úroveň odměny, než jakou mohou účtovat advokáti v soukromé praxi v některých případech, nicméně soudci nejsou vystaveni rizikům podnikání, nemusí hradit režijní náklady, nejsou osobami povinnými k DPH a v zásadě jsou placeni bez ohledu na výsledek řízení, výstupy své práce nebo svou produktivitu,“ uvedl ve stanovisku generální advokát.
„Závěrem dodávám, že zatímco soudci jsou placeni v pravidelných a předvídatelných intervalech, lhůty, v nichž klienti platí odměny svým advokátům, mohou být dlouhé i vysoce nepředvídatelné,“ uvedl generální advokát doslova.
Nižší platy soudců vzrostly a jsou výrazně nad dvojnásobkem průměru
Posouzení přiměřenosti odměny soudců zohledňuje relevantní socioekonomické faktory a v čase se vyvíjí. Státy nemusí nutně aktualizovat odměnu soudců vzhledem k inflaci ani nemusí výši platů přezkoumávat v časových intervalech. „Nicméně trvalá nečinnost v tomto ohledu může vést ke snížení hodnoty této odměny,“ uvádí generální advokát.
Pokud jde o projednávané spojené věci, polské a litevské právo upravuje rámec pro určování odměny soudců. „Z řízení vedeného u Soudního dvora nikterak nevyplývá, že by si při výkonu této pravomoci polská nebo litevská zákonodárná či výkonná moc uzurpovaly úlohu nebo pravomoc kteréhokoli jiného legitimního aktéra,“ uvedl doslova generální advokát.
Je nesporné, že v Polsku byly platy soudců v letech 2022 a 2023 vypočítány podle nové metody jako nižší. Podle všeho však přesto v roce 2022 vzrostly o 4,37 % ve srovnání s rokem 2021 a v roce 2023 o 7,8 % ve srovnání s rokem 2022, upozornil generální advokát.
„Polská vláda odůvodnila novelizace z let 2022 a 2023 odkazem na pandemii covidu-19 a invazi Ruska na Ukrajinu v únoru 2022. To jsou podle mého názoru relevantní, objektivní, ověřitelné a mimořádné okolnosti, které nepochybně zatížily všechny členské státy, včetně Polské republiky, značnými rozpočtovými břemeny a byly způsobilé odůvodnit snížení odměny osob zastávajících veřejnou funkci a zaměstnanců, včetně odměn soudců,“ uvedl doslova generální advokát. Navzdory snížení platů však byly částky výrazně vyšší než dvojnásobek průměrného platu v Polsku.
Odpovídají platům na Západě
V Litvě se za třináct let platy soudců podle předkládajícího soudu snížily nominálně o 3,2 % následkem daňových změn. Na vině je špatná ekonomická situace Litvy, vyplývá ze stanoviska. Také litevská vláda a Komise tvrdí, že základní sazba pro výpočet vychází z jasných a objektivních parametrů spjatých se socioekonomickými podmínkami v Litvě.
S tím, že jsou platy soudců v Litvě příliš nízké, nesouhlasí generální advokát s odkazem na statistiku Komise pro účinnou justici CEPEJ při Radě Evropy. Z grafiky za rok 2020 a ze zprávy CEPEJ za rok 2022 vyplývá, že průměrný hrubý plat soudců Nejvyššího soudu Litvy byl 2,2krát (rok 2018), resp. 2,1krát (rok 2020) vyšší než vnitrostátní průměrný hrubý plat.
„Srovnání údajů z jiných členských států spíše naznačuje, že v roce 2018 se odměna litevských soudců na začátku jejich kariéry u Nejvyššího soudu tohoto státu nacházela v pásmu průměrných až nadprůměrných platů, a to ve srovnání se srovnatelnými platy rakouských (poměr 1,5), belgických (1,6), finských (1,5), francouzských (1,3), chorvatských (1,7), nizozemských (1,3), německých (0,9), maďarských (1,8), italských (1,9), lucemburských (1,4), lotyšských (1,9), slovinských (1,6), švédských (1,8) a španělských (2,1) soudců,“ uvedl doslova generální advokát.
Upravovat ano, ale v rámci mantinelů
Ten proto navrhuje, aby Soudní svůr odpověděl na předběžné otázky tak, že zmíněný článek nebrání tomu, aby zákonodárná nebo výkonná moc členských států přijímala právní předpisy, jimiž bude stanovena či snížena odměna soudců, a to i prostřednictvím kolektivních smluv uzavřených v souladu s vnitrostátním právem. Vyžaduje však, aby členské státy stanovily právní rámec k usnadnění určení odměny soudců, jehož cílem je chránit soudcovskou nezávislost zajištěním toho, že úroveň odměňování soudců odpovídá důležitosti jejich funkce.
Zákony přitom musí být založeny na relevantních, objektivních a ověřitelných kritériích, která respektují zásadu proporcionality. Výše platů navíc musí zohledňovat socioekonomické faktory. A pokud dojde ke snižování, musí být jasně odůvodněno.
„Taková snížení odměn soudců z ní plynoucí musí být dočasná a jejich rozsah a doba trvání musí odpovídat závažnosti a trvání podmínek, které odůvodňovaly její přijetí, a vyvíjet se v návaznosti na tyto faktory. Takové snižování nesmí být za žádných okolností zaměřeno na soudce jako nepříznivé zacházení,“ stojí dále v návrhu odpovědi. Poslední podmínko pak je, aby pravidla odměňování i případné snížení odměn podléhalo soudní kontrole.
