Prezident Petr Pavel si na pondělí pozval premiéra Petra Fialu a ministra financí Zbyňka Stanjuru. Chce s nimi probrat návrh státního rozpočtu na příští rok. Respektive výhrady, které k návrhu jsou, a kvůli nimž mu jeho poradce David Marek doporučil návrh nepodepsat. Rozpočet už schválila Poslanecká sněmovna. Podle bývalého soudce Ústavního soudu a člena katedry ústavního práva Právnické fakulty UK Radovana Suchánka dává Ústava ČR prezidentovi pouze dvě alternativy. „S tím, že by měl možnost zákon nepodepsat a současně ho nevetovat, Ústava vůbec nepočítá, ačkoli všichni tři předchozí prezidenti republiky k takové neústavní praxi někdy přistupovali,“ říká v rozhovoru pro Českou justici Suchánek.
Jak se díváte na to, že prezident Petr Pavel váhá s podpisem návrhu státního rozpočtu na rok 2025, ačkoliv jej schválila sněmovna?
Předně je třeba upřesnit, že podle Ústavy prezident republiky nepodepisuje návrhy zákonů, ale již přijaté zákony. Zvažování prezidenta republiky, zda podepíše anebo nepodepíše, a tudíž následně vetuje zákon přijatý parlamentem respektive v tomto případě jen sněmovnou, není z hlediska Ústavy ničím neobvyklým nebo nepatřičným. Ostatně proto mu Ústava k připojení podpisu pod přijatý zákon nebo k uplatnění jeho práva veta dává lhůtu 15 dnů plynoucí ode dne, kdy mu byl zákon postoupen.
Jakou váhu by mělo, kdyby prezident zákon nepodepsal anebo vetoval?
Mám za to, že Ústava dává prezidentu republiky možnost výběru jen jedné ze dvou alternativ: zákon podepsat anebo ho vrátit Poslanecké sněmovně. S tím, že by měl možnost zákon nepodepsat a současně ho nevetovat, Ústava vůbec nepočítá, ačkoli všichni tři předchozí prezidenti republiky k takové neústavní praxi někdy přistupovali. Současný prezident republiky se k ní zatím neuchýlil.
Mohlo by vás zajímat
Vetování zákona o státním rozpočtu prezidentem by z pohledu Ústavy znamenalo pouze to, že by o vráceném zákonu znovu hlasovala poslanecká sněmovna, která by prezidentovo veto mohla překonat nadpoloviční většinou všech poslanců. Z hlediska Ústavy by to tedy nic mimořádného neznamenalo.
Politická stránka je záležitost jiná. Kdyby se například vládě nepodařilo přesvědčit poslaneckou sněmovnu, aby na vetovaném zákonu o státním rozpočtu setrvala a veto přehlasovala, mohlo by dojít k vládní krizi. Tu by vláda mohla řešit např. předložením žádosti poslanecké sněmovně o vyslovení důvěry podle čl. 71 Ústavy nebo by mohla podle čl. 44 odst. 3 Ústavy s projednáním nového návrhu zákona o státním rozpočtu spojit otázku důvěry. Samozřejmě by také mohla i bez těchto žádostí rovnou podat demisi.
Místopředseda poslanecké sněmovny Jan Skopeček řekl, že by prezident měl návrh podepsat. „My nemáme prezidentský, nýbrž parlamentní politický systém, tak si myslím, že se prezident má k rozpočtu případně kriticky vyjádřit, nechválit ho, klidně kritizovat a chtít vysvětlení, ale nemá zákon o rozpočtu vetovat,“ uvedl Skopeček doslova. Co tomu říkáte?
S názorem pana poslance Skopečka nemohu souhlasit z více důvodů. Zákon o státním rozpočtu sice není zákonem v materiálním smyslu, neboť nesplňuje znak obecnosti zákona a neobsahuje právní normy – upravuje jen poměry konkrétních institucí veřejného práva v podobě časově omezeného plánu jejich příjmů a výdajů – a je tedy co do svého obsahu spíše správním aktem, z hlediska formálního je však podle textu Ústavy zákonem (mimo jiné: vládní návrh Ústavy státní rozpočet za zákon výslovně neoznačoval).
V právní nauce proto existuje jednoznačná shoda, že i pro tento zákon platí všechna ustanovení Ústavy týkající se „obyčejných“ zákonů (tedy zákonů „běžných“, nikoli ústavních), s jedinou výjimkou, a to těch článků Ústavy, která upravují podíl Senátu na zákonodárném procesu, neboť dle čl. 42 odst. 2 Ústavy návrh zákona o státním rozpočtu projednává a usnáší se o něm jen poslanecká sněmovna. To znamená, že na zákon o státním rozpočtu se vztahují i čl. 44 odst. 3 Ústavy o oprávnění vlády spojit s vládním návrhem zákona otázku důvěry, čl. 50 a čl. 62 písm. h) o právu suspenzivního veta prezidenta republiky vůči obyčejným zákonům, čl. 51 o podepisování zákonů, čl. 52 o vyhlašování zákonů, čl. 95 odst. 1 o vázanosti soudců při rozhodování zákony, jakož i čl. 87 odst. 1 písm. a) o pravomoci Ústavního soudu běžné zákony rušit.
A ještě z jednoho důvodu nemohu argumentaci pana místopředsedy Skopečka přijmout: Institut prezidentova práva vracet parlamentu zákony nepochybně není v rozporu s parlamentním politickým systémem, což se týká i možného uplatnění veta vůči zákonu o státním rozpočtu. V rozporu s principy parlamentní republiky je ovšem platná ústavní úprava, která prezidenta při uplatnění práva veta neváže na vůli (souhlas) předsedy vlády. Naše platná Ústava totiž prezidenta republiky posiluje natolik, že k uplatnění práva veta nevyžaduje spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády neboli tzv. kontrasignaci.
V tom se ovšem od „klasického“ modelu parlamentní republiky významně odlišuje: podle § 68 ústavní listiny z roku 1920 musel mít prezident všechny úkony moci vládní a výkonné kontrasignovány odpovědným členem vlády, což se týkalo i práva veta vůči zákonům. To bylo důsledným odrazem principu neodpovědnosti hlavy státu z výkonu svého úřadu (§ 66 ú. l.).
Kdyby tedy mělo být pravdou, co tvrdí pan Skopeček, bylo by namístě, aby pravomoc prezidenta republiky vetovat zákony (tedy včetně zákona o státním rozpočtu) nebyla zařazena do čl. 62 Ústavy mezi tzv. nekontrasignovaná rozhodnutí prezidenta, ale aby byla zařazena do čl. 63 odst. 1 mezi ta, která ke své platnosti onen spolupodpis předsedy vlády vyžadují. To by pak více odpovídalo postavení prezidenta v oné „modelové“ představě parlamentní republiky.
Platná Ústava je ale od tohoto pojetí velmi vzdálena. Umožňuje prezidentovi podle jeho volné úvahy bez součinnosti s předsedou vlády vetovat jakýkoli zákon – s výjimkou zákona ústavního – a přitom za tato jeho rozhodnutí nikdo neodpovídá, zejména ne vláda, neboť ta odpovídá jen za kontrasignovaná prezidentova rozhodnutí (čl. 63 odst. 4 Ústavy). Za uplatnění práva veta neodpovídá ani prezident samotný, protože ten není z výkonu své funkce odpovědný (čl. 54 odst. 3 Ústavy), ledaže by se dopustil velezrady nebo hrubého porušení Ústavy či jiné součásti ústavního pořádku, což vetování zákona o státním rozpočtu nepochybně nepředstavuje.
Co se stane, pokud prezident nakonec rozpočet vetovat bude?
Tvrzení, že v České republice není prezidentský systém, je sice pravdivé, ale je také třeba pečlivě číst Ústavu. Odkazy na dosavadní ústavní praxi, v níž dosud nedošlo k vrácení zákona o státním rozpočtu prezidentem republiky, mají jen omezený význam. Skutečnost, že tak prezidenti dosud nečinili, neznamená, že tak podle Ústavy činit nesmějí. Všechno je jednou poprvé. Případným vetem zákona o státním rozpočtu se prezidentský systém jistě nezavede a ten – v zásadě – parlamentní se nezboří.
Lze pochopit, že místopředseda poslanecké sněmovny za vládní stranu může mít snahu vykládat Ústavu v neprospěch možnosti uplatnění pravomoci prezidenta vetovat zákon o státním rozpočtu, pochybuji ale, že by se touto účelovou argumentací nechali právníci Kanceláře prezidenta republiky zmást.
