Pravidla regulující lobbistickou činnost jsou po letech příprav hotova. Ministerstvo spravedlnosti návrh zákona odeslalo do připomínkového řízení. Vznikne registr lobbistů i lobbovaných, tedy politiků, úředníků nebo třeba poradců, kteří by mohli mít vliv na tvorbu zákonů. Zpřísní se také pravidla pro přiznávání darů. Oproti dřívějším záměrům předložený návrh počítá s mírnějšími sankcemi za nedodržování nastavených pravidel pro lobbing, který rovněž zákon přesně vymezuje. Od opatření si vláda slibuje omezení korupce, klientelismu i střetu zájmů.

Co všechno se za lobbing považuje, případně kdo je lobbistou, žádný zákon dosud nevymezoval. Jenže jedině tím lze podle resortu spravedlnosti lobbing legitimizovat jako činnost, která politickému systému prospívá. A to ať se jedná o profesionální lobbisty, konzultanty, profesní asociace nebo in-house lobbisty podnikové nebo za neziskové organizace. „Lobbování je důležité především z hlediska informační výměny, jelikož přináší těm, kteří rozhodují, data a vhled do problematiky, ale také umožňuje zájmovým skupinám a lobbistům přístup k tvorbě a implementaci politik,“ vysvětluje důvodová zpráva k novému zákonu, kterou má Česká justice k dispozici.

Je o tom ale podle předkladatele potřeba informovat veřejnost. Nyní to závisí pouze na politikovi a žádná ucelená pravidla neexistují. A to na rozdíl od jiných států, kde jsou pravidla lobbingu zakotvena přímo v zákoně. Nelegislativní nástroje, jako je například etický kodex nebo veřejný diář politika, považuje totiž ministerstvo za neúčinné. Řešením je tak podle vlády právě zákon. „Vzhledem k neochotě naprosté většiny subjektů zveřejňovat informace bez toho, že by jim to bylo uloženo zákonem, je legislativní řešení nezbytné,“ říká důvodová zpráva.

Ministerstvo si slibuje, že nastavením pravidel se odliší standardní a přínosný lobbing ve smyslu informování zákonodárce či veřejného funkcionáře od zákulisního vyjednávání, slibuje v návrhu ministerstvo. „Působení na představitele veřejné moci s cílem ovlivnit jejich rozhodování neprobíhá vždy transparentně a podle jasných pravidel, což přináší riziko ohrožení veřejného zájmu ve prospěch skrytých parciálních zájmů,“ stojí ve zprávě k nové úpravě. Chybějící zákon totiž podle předkladatelů snižuje legitimitu lobbistů, kteří jsou veřejností obecně negativně vnímáni.

Kdo se bude muset registrovat:

  • Poslanci a senátoři
  • Členové vlády a jejich náměstci
  • Náměstci pro řízení sekcí na ministerstvech a na Úřadu vlády
  • Vedoucí ústředních správních úřadů a jejich místopředsedové
  • Kancléři parlamentních komor a prezidenta republiky
  • Členové Rady Českého telekomunikačního úřadu
  • Členové Rady Energetického regulačního úřadu
  • Prezident, viceprezident a členové Nejvyššího kontrolního úřadu
  • Asistenti poslanců a senátorů
  • Placení poradci členů vlády
  • Zaměstnanci kabinetu člena vlády (kteří nejsou pod služebním zákonem)
  • Členové bankovní rady České národní banky

„Není žádný rozumný a legitimní důvod pro to, aby zájmové skupiny, lobbisté nebo jejich klienti svou činnost, která ovlivňuje veřejné záležitosti, skrývali či zastírali. A pokud by otevřenost v lobbistické činnosti měla být určitým záměrům na obtíž, je zcela oprávněné se domnívat, že takové záměry nejsou v souladu s veřejným zájmem,“ říká ministerstvo.

Na netransparentní zákulisní vlivy upozorňuje pravidelně i Bezpečnostní informační složba. I když takové jednání nezákonné není, může docházet k prosazování dílčích zájmů nad zájmem veřejným, a to hlavně v oblasti regulace hazardu, zdravotnictví, dopravy, finančnictví či energetiky. „Pro tato odvětví jsou charakteristické atributy, které vytvářejí podmínky pro lobbing – silná státní regulace, velký objem veřejných financí a silný privátní zájem na jejich využití,“ uvádí kontrarozvědka například v předloňské zprávě.

Nový registr

Ani podle nově nastavených pravidel nebudou lobbistické kontakty nijak zakazovány nebo povolovány. Jde jen o jejich evidenci a povinné zveřejňování kontaktů. Aby měla veřejnost lepší kontrolu nad tím, kým byl zákonodárce během přípravy legislativy ovlivněn, plánuje se zavést rejstřík transparentnosti.

Půjde o další z informačních systémů veřejné správy, kam budou mít povinnost se zapsat nejen lobbisté, ale také někteří politici nebo úředníci. Ti budou pokaždé po čtvrt roce muset uveřejnit informace o svých schůzkách či kontaktech za účelem lobbingu.

Do elektronického formuláře, tzv. „zprávy lobbisty“ budou zapisovat lobbisté nejen za čí zájem lobbují a jaký předpis se snaží ovlivnit, ale také konkrétně koho se pokoušeli přesvědčit, a to včetně přesného data jejich schůzek. Každý pak bude moci porovnat údaje z jednotlivých zpráv ­- co zveřejní lobbisté a co přímo lobbovaný politik, který totiž bude mít povinnost o takových schůzkách či kontaktech informovat také.

Co je to lobbing

Za lobbing zákon považuje komunikaci i jednostranný kontakt lobbisty, který usiluje o ovlivnění projednávání a schvalování předpisu nebo strategického dokumentu. Lobbování musí být samozřejmě zacíleno na osobu veřejně činnou, která tvorbu návrhu může ovlivnit nebo se podílí na její tvorbě. Za lobbistický kontakt se může považovat i jednostranný kontakt, třeba e-mail.

Lobbista ovšem musí úředníka či politika předem upozornit, že je lobbistou a v jakém a čím zájmu lobbuje. Politik po něm může dokonce chtít i písemné potvrzení. „Upozornění musí přijít ještě před zahájením lobbování tak, aby měl lobbovaný možnost jednání odmítnout nebo se ho neúčastnit,“ dodává ministerstvo.

Do lobbování nepatří například ani jednání v orgánech poslanecké sněmovny nebo Senátu, vlády či komunikace přes média. Nepatří mezi něj ani mezirezortní spolupráce nebo komunikace v rámci jednoho úřadu. „Taková komunikace probíhá pod kontrolou dalších členů orgánu veřejné moci a dalších osob účastnících se schůze,“ stojí v dokumentu.

Za lobbing nesmí být označena ani komunikace v rámci politické strany. Do interních záležitostí stran a hnutí totiž stát zasahovat nesmí. Pokud by ovšem na půdě politické strany došlo k lobbistickému kontaktu, musí se ohlásit.

O lobbingu se podle návrhu zákona mluví jen pokud je taková činnost soustavná. Musí být totiž prováděn systematicky. „Zákon nereguluje lobbování jednorázové či nahodilé,“ dodává ministerstvo v materiálu k zákonu.

Záznam o lobbování

Poslance a senátory také čeká nová povinnost: o tom, s kým o návrhu jednali (ať už se jedná o zájmové skupiny nebo třeba experty z neziskových organizací), budou muset zaznamenat – přímo do důvodové zprávy k předkládanému materiálu.

[mn_protected]

Povinné údaje se nejspíš budou muset uvádět jak u návrhů zákonů či novel, tak i pozměňovacích návrhů, usnesení výborů komor i mezinárodních smluv a zaznamenali tak účast lobbistů na přípravě návrhu. „V případě, že se vliv lobbistů do podoby navrhovaného předpisu nijak neprojeví, zákonodárce tento kontakt uvádět do takzvané lobbistické stopy nebude,“ dodává resort.

Kdo je lobbista

Za lobbistu zákon považuje toho, kdo se lobbingem živí, i toho, kdo lobbuje ve svém vlastním zájmu nebo v zájmu svých členů, například odborů nebo profesních asociací.

Musí se jednat pouze o právnickou osobu nebo podnikající fyzickou osobu. Lobbovat může ale i zaměstnanec, na nějž se podle navrhovaného zákona mají vztahovat podobná pravidla ­– musí být uveden v rejstříku jako „lobbující zaměstnanec“.

Ovlivnitelní

Návrh zákona o lobbování také jasně vymezuje, koho se pravidla budou týkat z opačné strany, tedy zejména veřejné činitele, o kontakt s nimiž se lobbisté pokoušejí s cílem ovlivňování zákonů a jiných norem či strategií.

A nepůjde zdaleka jen o zákonodárce, tedy poslance a senátory nebo členy vlády. Také šéfové a místopředsedové ústředních správních úřadů, jako je třeba Český statistický úřad, patentní úřad, antimonopolní úřad, správa hmotných rezerv, Národní bezpečnostní úřad, energetický či telekomunikační regulátor i úřad vlády, spadají do okruhu lidí, kteří mají potenciální vliv na legislativu, a navrhovaný zákon s nimi tak počítá jako potencionálním cílem lobbistů. Ministerstvo spravedlnosti předpokládá, že by mělo jít asi o čtyři stovky lidí.

Stejně tak se nové povinnosti budou nejspíš vztahovat i na náměstky ministrů, kteří mohou ministra zastupovat, kancléře obou parlamentních komor i kancléře prezidenta. „Spolupůsobí při zpracování řady podaných pozměňovacích návrhů, zajišťují při jednání komor nepřetržitou konzultační službu v otázkách právní, legislativní a procedurální povahy,“ vysvětluje ministerstvo spravedlnosti.

Vedle prezidenta a viceprezidentů Nejvyššího kontrolního úřadu do skupiny lobbovaných počítá návrh zákona zahrnout také členy Rady Energetického regulačního úřadu a Rady Českého telekomunikačního. Ministerstvo to vysvětluje tím, že tyto instituce jsou častým cílem lobbistů. „Tvorba právních předpisů a strategických dokumentů v oblastech energetiky a telekomunikací je častým cílem pokusů o netransparentní ovlivňování,“ cituje ministerstvo spravedlnosti BIS.

Vzhledem ke svému možnému vlivu na přípravu návrhů zákonů bude stát dohlížet i na asistenty poslanců či senátorů. „Mnohdy hrají významnou roli při ovlivňování pozice člena zákonodárného sboru k jednotlivým legislativním návrhům,“ připomíná ministerstvo spravedlnosti. To samé platí i o poradcích ministrů a zaměstnancích jejich kabinetů a kanceláří. „Je vhodné, aby veřejnost měla informace o tom, zda i vládní poradci jsou kontaktování ze strany lobbistů,“ dodává. Podle zákona o lobbování budou stejně tak spadat i státní tajemníci.

S kým zákon nepočítá

Vyjmutý ze zákona je naopak třeba prezident republiky. Sice má pravomoc ovlivňovat legislativní proces, a to formou suspenzivního veta, není ale ze své funkce odpovědný. Zákon nepočítá ani s krajskými zastupiteli, a to i přesto, že zastupitelstvo kraje má zákonodárnou iniciativu. A pravidla lobbingu se nebudou vztahovat ani na ústavní soudce, kteří mohou zákony rušit. „Mají být nezávislí a jejich případné ovlivňování lobbisty je samo o sobě protiprávní,“ uvádí jako ministerstvo.

Navrhovaná úprava se nevztahuje kromě zmíněných krajských zastupitelů ani na představitele obcí. Cílí totiž na rozhodování jen na centrální úrovni. Navíc registrace i kontrola podmínek by tak byla velmi administrativně náročná, vysvětluje materiál.

Specifická je pak navrhovaná úprava vzhledem ke členům bankovní rady České národní banky. I když má rada zásadní vliv na měnovou politiku či cenovou stabilitu, ze zákona o České národní bance ji vláda, Parlament ani jiný státní orgán nesmí úkolovat. Členové rady tak mají zvláštní postavení a rada je zcela nezávislá. „Proto se regulace lobbování v případě členů bankovní rady omezuje pouze na oblast vydávání právních předpisů v působnosti ČNB,“ stojí ve zprávě k materiálu.

Přiznat i levnější dary

Do budoucna by se měla změnit také pravidla pro přiznávání darů, které veřejní činitelé nebo jejich partneři a partnerky dostávají. Neomezuje se sice možnost přijmout dar, ale do každoročního přiznání budou veřejní funkcionáři muset uvádět všechny dary v hodnotě vyšší než 5 tisíc korun včetně informace, o jaký dar jde a od koho jej dostali. Dosud museli podle zákona o střetu zájmů zveřejňovat jen ty nad deset tisíc korun.

Ruší se také horní hranice pro celkovou hodnotu darů. Dosud je povoleno obdržet dary dohromady nejvýše za 100 tisíc korun za kalendářní rok. „Veřejní funkcionáři se často dostávají do situace, kdy jako členové různých delegací, při zahraničních aktivitách či setkávání s voliči obdrží dar. Určitý způsob evidence darů představuje nástroj, který by měl sloužit k veřejné kontrole politiků a zároveň být pojistkou pro veřejné funkcionáře, jak předcházet nařčením z přijímání nevhodných, nepřiměřeně hodnotných či jinak problematických darů,“ stojí v důvodové zprávě k návrhu nové úpravy.

Jaké dary a výhody může poslanec, senátor či jiný veřejný funkcionář přijmout, a ve kterých případech by je měl odmítnout, žádný předpis neupravuje. Obvykle si politici nastavují tato pravidla formou etických kodexů, které ale nejsou nijak vymahatelné. Sankce za porušení stávajících pravidel se rovněž udělují jen velmi zřídka.

Pokuta až 100 tisíc i zákaz lobbingu

Nově nastavená pravidla bude podle navrhovaného zákona kontrolovat Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a hnutí. Lobbista může za neplnění povinností – a to zejména pokud nepodá zápis o činnosti nebo by lobboval prostřednictvím osoby, která není zapsaná v registru – dostat pokutu až 100 tisíc korun nebo mu úřad zakáže činnost.

Lobbovanému úředníkovi či politikovi může úřad za nedodržování pravidel dát jen pokutu, rovněž až stotisícovou. Sankce budou podstatně mírnější, než s jakými počítaly předchozí návrhy regulace lobbingu. „V žádném případě by neměly mít likvidační důsledky,“ uvádí předkladatel.

Provoz za milion ročně

Ministerstvo spravedlnosti očekává, že samotné zřízení registru transparentnosti vyjde zhruba na 500 až 700 tisíc korun. Jeho provoz bude stát asi milion korun ročně. „Pro obsluhu registru transparentnosti nebude potřeba vyčleňovat zvláštní oddělení, maximálně jednotlivé zaměstnance,“ uvádí úřad s tím, že největší administrativní zátěž čeká úředníky hned po spuštění registru, kdy bude potřeba všechny zapsat. „Největší objem údajů tak bude potřeba zadat do systému při jeho zřízení, následně už se bude jednat jen o aktualizace a výmazy či zápisy jednotek lobbistů,“ dodává.

Nové povinnosti by podle ministerstva neměly výrazně zatížit ani samotné lobbisty. „Tyto náklady budou administrativního charakteru a neměly by představovat podstatnou položku,“ říká zpráva k dopadům na podnikatele, a tedy i lobbisty.

Zaváděná regulace lobbování – tedy nový zákon a současně s ním i novela zákona o střetu zájmů a změna jednacího řádu obou parlamentních komor by měla začít alespoň podle stávajícího návrhu ministerstva spravedlnosti fungovat od ledna roku 2022. Návrhy nyní odeslalo do meziresortního připomínkového řízení.

[/mn_protected]

(kls)